Handling- og økonomiplan 2022-2025 – Stavanger kommune

4.5 Frie inntekter

Frie inntekter
Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre 71,5 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt).

Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre 71,5 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt). I Stavanger kommune utgjør de samlet om lag 77 % av kommunens driftsinntekter kommende budsjettår. Skatteandelen utgjør på nasjonalt nivå om lag 40 % av samlede inntekter. Stavanger kommunes skatteinntekter er på om lag 53 % av driftsinntektene. Lokalt holdes ofte eiendomsskatt utenom omtalen av de frie inntektene, da de ikke inngår i fordelingsmekanismene i inntektssystemet.
Inntektssystemet ble justert med effekt fra 1. januar 2017 og bygger opp om kommunereformen. Fra 2020 er modellen tilpasset ny kommunestruktur, herunder endret vekting av basiskriteriet. Smådriftsulemper tillegges lavere vekt og vil i mindre grad kompenseres på kommunenivå. Kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen (inkl. sektorvektingen) ble oppdatert for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold, og vektingen oppdateres nå årlig. For 2022 er innlemming av lærernormen fullt ut innarbeidet i delkostnadsnøkkelen for grunnskole, slik at særskilt fordeling utgår. I tillegg er deler av barnevernsreformen innarbeidet i delkostnadsnøkkelen for barnevern med fordeling på 50 % og med 50 % etter særskilt fordeling til kommunene (tabell c). Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe med formål å revidere inntektssystemet. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. juni 2022.

Frie inntekter er avgjørende både for økonomisk handlefrihet og for det tjenestetilbudet kommunen kan gi. Inntektene disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd og fordeles gjennom inntektssystemet til kommunene. Inntektssystemet for kommunene inneholder en mekanisme for utjevning av de løpende skatteinntektene (unntatt eiendomsskatt). Dermed vil endringer i skatteinntekter, både lokalt og nasjonalt, påvirke nivået på rammetilskuddet gjennom inntektsutjevningen. Skatteelementene i inntektssystemet er foreløpig uendret.

Rammetilskuddet består i hovedsak av et innbyggertilskudd, utgiftsutjevning og andre mindre tilskuddsordninger, i tillegg til inntektsutjevning. Stavanger kommune mottar i tillegg storbytilskudd og inndelingstilskudd grunnet kommunesammenslåingen.

4.5.1 Nasjonale forutsetninger og prognoser

Prognosegrunnlag i årets budsjettprosess

I forslag til statsbudsjettet for 2022, som ble lagt fram 12. oktober, gir regjeringen nye anslag for det økonomiske opplegget for kommunesektoren for inneværende år, samt premissene for kommunesektoren for kommende år.

Til prognosearbeidet er modeller fra KS benyttet til de frie inntektene, jf. prosedyrer tidligere år. I budsjettet er det lagt til grunn lokale befolkningsprognoser som viser lavere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet til 2022, og en noe høyere lokal vekst til 2023 og utover planperioden.

Anslag om årets skatteinngang

I fjor ble det kommunale skattøret økt betydelig i statsbudsjettet for 2021 for å skjerme kommunene mot en forventet nedgang i økonomien med bakgrunn i koronasituasjonen. Pandemien varte imidlertid mye lenger enn forventet på det tidspunktet, likeså gjorde de ulike statlige ordningene for å sikre næringslivet og privatpersoner mot for store økonomiske tilbakeslag i denne perioden. Anslaget for kommunenes skatteinntekter for 2021 ble i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 oppjustert til kr 183,36 mrd. (jf. en oppjustering av skatteveksten fra 7,0 % til 8,6 % sammenlignet med 2020). Anslaget lå over 40 % – målet1 og vil følgelig ikke få varig effekt fram i tid.

I forslag til statsbudsjett 2022 ble skatteanslaget for 2021 økt med ytterligere kr 5,04 mrd. til kr 188,4 mrd. (dvs. til et nivå som er 11,6 % høyere enn i 2020). Skatteoppgjørene for 2020 sluttføres ultimo oktober og effektene av dette vises i skatteinngangen i november. Regjeringens anslag for 2021 legges til grunn for 2022 når nominell vekst beregnes.

Lav vekst i frie inntekter for 2022

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2022 på kr 3,8 mrd. (0,7 % vekst). Inntektsveksten er beregnet fra anslått nivå i Revidert nasjonalbudsjett 2021 (RNB 2021).

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på ca. kr 2,0 mrd. eller 0,5 % til kommunesektoren, herav kr 1,6 mrd. til kommunene. Dette er i nedre sjikt av hva som ble varslet i kommune-proposisjonen (i mai) for kommunene. Veksten er beregnet fra anslått inntektsnivå i 2021 i RNB 2021 og ikke fra de siste oppjusterte inntektsanslagene.

Innenfor veksten i frie inntekter er følgende satsinger begrunnet:

  • Kr 75 mill. til barn og unges psykiske helse (+ kr 25 mill. til fylkeskommunene)
  • Kr 100 mill. til flere pedagoger i barnehagene

Justert for satsinger på kr 0,2 mrd., og kr 0,9 mrd. (av kr 1,2 mrd.) i økte demografikostnader, samt kr 0,4 mrd. i økt pensjon, gir dette et økt handlingsrom på kr 0,5 mrd. for kommunesektoren samlet i 2022. Det er fortsatt nødvendig å prioritere og sikre god ressursbruk gjennom omstilling, effektivisering og bedre organisering.

Rammetilskuddet 2022 er i tillegg justert for oppgaveendringer og ut-/innlemming av øremerkede tilskudd. For 2022 utgjør disse bevilgningsendringene kr 6,02 mrd. i redusert rammetilskudd, særlig grunnet korrigeringer av virusutbruddet med kr 10,4 mrd., samt tilbakeføring av midler fra forsøksprosjekt med statlig finansiering av omsorgstjenestene, innlemming av midler til barnevernsreformen og tidligere øremerkede stillinger, samt lavere kapitaltilskudd og pensjon i private barnehager.2

SSB sine prognoser om nasjonal befolkningsvekst tilsier at MMMM-alternativet3 vil gi en befolkningsvekst på 0,4 % de neste årene. En kommunal deflator på 2,5 % i 2022 legges til grunn med lønnsvekst på 3,2 % i kommunene.

Anslag om skatteinngangen 2022

Regjeringen legger til grunn en sysselsettingsvekst på 1,4 % og en generell årslønnsvekst på 3,0 % fra 2021 til 2022 og dette er høyere enn tidligere år. I tillegg er anslaget på skatt på utbytte oppjustert. Dette gir en betydelig vekst i skatteinntektene, som fordeles mellom kommunene, fylkeskommunene og staten. For kommunene er skatteinntektene dermed på et nivå som ligger utover målet om at skatteandelen skal holdes på 40 % av kommunenes samlede inntekter. For at kommunene skal få en mindre del av den totale skatteinngangen, foreslår regjeringen å redusere det kommunale skattøret med 1,2 prosentpoeng til 10,95 %. Nedjusteringen utgjør en tiendedel av skattøret. Skattøret er dermed tilbake til – og litt lavere enn – nivået for 2020, før koronapandemien påvirket økonomien. Skattøren angir hvor stor del av skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere som skal gå til kommunen.

I forslag til statsbudsjett utgjør anslaget på kommunenes skatteinntekter i 2022 kr 188,3 mrd. Dette er rett i underkant av det nye skatteanslaget for 2021 på kr 188,4 mrd. og gir en nominell nullvekst. Sammenlignet med skatteanslaget fra RNB 2021 utgjør skatteanslaget for neste år en vekst på 2,7 %.

4.5.2 Lokale forutsetninger og prognoser

Skatteinntekter

Historisk utvikling i (rekonstruerte) skattetall for nye Stavanger viser at skatteveksten i årene 2014-2018 har vært lavere enn utviklingen for resten av landet, se figur 4.2. Forskjellene var betydelige under nedgangskonjunkturen i olje- og gassindustrien. I 2019 ble veksten lokalt noe høyere grunnet skatteoppgjørene fra 2018. For 2021 er anslaget en sterkere økning i skatteinngangen nasjonalt enn lokalt.

Figur 4.2 Skattevekst-profiler for Stavanger og for kommunene samlet. Utvikling over tid

Kommunedirektøren har lagt de samme positive vekstforutsetningene til grunn som regjeringen, samt nedjusteringen av skattøret. Effekten av redusert skattøre blir sterkere per innbygger i kommuner med skatt per innbygger over landsgjennomsnittet, slik som for Stavanger. Samtidig antas en noe marginalt høyere vekst med bakgrunn i noe høyere arbeidsledighet enn landsgjennomsnittet under koronapandemien og et fortsatt høyt investeringsnivå på norsk sokkel kombinert og høy oljepris. Lokal innbyggervekst antas imidlertid noe lavere for 2021 enn for landet, jf. nedgang i første halvår 2021.

Kommunedirektøren viderefører praksis i kommunene ved å legge til grunn at kommunen benytter seg av høyeste tillatte kommunale skattøre som Stortinget vedtar. Når det gjelder margin1 som tilbakeholdes på bankkonto for skatt til oppgjør av overskytende forskudd ved avregninger før endelig fordeling av skatt mellom skattekreditorene foretas, er myndigheten nå overført til staten ved skatteetaten. Lavere til-gode-skatt, særlig for skatteåret 2020, kan føre til endringer i satsen.

Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er etter dette budsjettert med kr 6,118 mrd. for Stavanger kommune i 2022. Nivået tilsier en lokal skattenedgang fra 2021 til 2022 på 0,2 % fra oppdatert prognose inneværende år (2021). Dette er på lik linje med landet når innbyggerveksten holdes utenom. Fra opprinnelig budsjett 2021 utgjør dette en lokal skattevekst på kr 261 mill. økende utover perioden til kr 320 mill. i 2025 grunnet befolkningsvekst.

Figur 4.3 Skatteinntekt per innbygger i Stavanger i prosent av landsgjennomsnittet. Utvikling over tid

Grunnet koronasituasjonen i både 2020 og 2021 rår det ekstra usikkerhet rundt nasjonale og lokale anslag for 2022. Dette er skissert gjennom en usikkerhetsvifte for lokal skatt per innbygger sammenlignet med gjennomsnittet på landsbasis kommende år, jf. figur 4.3.

Stavanger kommune er fortsatt en skattesterk kommune. Skatt per innbygger viser en stabiliserende trend for Stavanger de siste tre år på 121,7 %. Nivået holdes uendret på 121,7 i kommende planperiode. Dette er imidlertid et usikkert anslag på sikt, tatt i betraktning varslet omstilling i vår region i Perspektivmeldingen 2021.

Kommunedirektøren vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler, herunder også utviklingen av økonomien i næringslivet lokalt og internasjonalt.

Rammetilskudd

Rammetilskudd eksklusiv inntektsutjevning øker med kr 225,8 mill. fra opprinnelig budsjett 2021 til beregnet nivå for 2022 for Stavanger kommune. Det er da sett bort fra kr 121,9 mill. som ble tildelt ekstra i 2021 med bakgrunn i koronasituasjonen.

Hovedårsaken er at realveksten i de frie inntektene kommer som rammetilskudd, vekst i antall innbyggere og demografi, samt nye oppgaver og finansieringsansvar som tilføres kommunene.

Litt nærmere om elementene i rammetilskuddet

Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger, justert for innbyggervekst og deflator, samt eventuelle endringer i oppgaver.

Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, en kompensasjon for de kostnads-forskjellene som kommunen ikke kan påvirke selv. Aldersfordeling, strukturelle og sosiale forhold i kommunen er objektive kriterium som vektes i en kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Stavanger kommune betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,958 i 2022, marginalt endret fra 2021.

Hovedindeksen er sammensatt av flere underliggende kostnadsindekser for ulike tjenesteområder. For Stavanger kommune gjelder delindeksene i 2022 som er oppgitt i tabell 4.3.

Inntektssystemet Delkostnadsnøkler (utgiftsutjevning)Delkostnadsindeks for Stavanger 2021Delkostnadsindeks for Stavanger 2022   
Pleie og omsorg 0,8360 0,8367    
Grunnskole 1,0201 1,0313    
Barnehage 1,1009 1,1037    
Administrasjon 0,9330 0,9334    
Sosialtjeneste 1,0404 1,0334    
Kommunehelse 0,9021 0,9036    
Barnevern 1,0089 1,0171    
Landbruk 0,3058 0,3077    
Hovedkostnadsnøkkel 0,9521 0,9578    
Tabell 4.3 Oversikt over delkostnadsindeksen for nye Stavanger kommune
Last ned tabelldata (Excel)

Her kommer det fram at Stavanger skal være mer lettdrevet enn gjennomsnittskommunen innen landbruk, pleie og omsorg og kommunehelse, samt administrasjon. Innen grunnskole, barnehage, sosiale tjenester og barnevern har Stavanger fordyrende forhold.

Dette henger sammen med underliggende objektive kriterier. Særlig basistillegg, innbyggere over 67 år, ikke-gifte over 67 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og 6-15 år, samt innbyggere med høy utdanning, slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov. Full innlemming av lærernormen og en betydelig innlemming av tidligere øremerket tilskudd til kommunale barnevernsstillinger sammen med nye oppgaver innen barnevern, påvirker delkostnadsnøkkelen for 2022. Dette medfører at innbyggerne i grunnskolealder slår enda sterkere ut for Stavanger enn tidligere og at utgiftsutjevningen blir lavere enn i 2021.

Dette innebærer en utgiftutjevning i 2022 stipulert til kr 376 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold fram i tid.

Saker med særskilt fordeling består blant annet av midler til å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten og tilskudd i forbindelse med barnevernsreformen, jf. tidligere statlige oppgaver og finansieringsansvar. For sistnevnte blir halvdelen særskilt fordelt i 2022, og resten inngår i rammetilskuddet og fordeles etter kostnadsnøkkelen til barnevern. Overgangsordningen varer i to år. Fra 2024 vil midlene blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen kan bli endret som følge av dette.

Fra og med 2020 mottar nye Stavanger kommune inndelingstilskudd2 på kr 37,4 mill. per år med bakgrunn i kommunesammenslåingen (og årlig prisjustering). Tilskuddet vil bli tildelt i 15 år før det gradvis reduseres til kr 0 i løpet av de påfølgende 5 år. Siden tilskuddet ikke er varig, bør det ikke brukes til å opprettholde et tjenestetilbud på et kunstig høyt nivå. Stavanger kommune må i løpet av de neste årene planlegge sitt tjenestenivå i tråd med et slikt inntektsbortfall.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) har for 2022 en isolert effekt på kr 6,9 mill. i trekk for Stavanger og er anslått til omtrent samme nivå per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2022 utgjør kr 56,7 mill. For 2022 mottar Stavanger kommune ordinære skjønnsmidler på kr 2,4 mill., primært med bakgrunn tidligere omlegginger av tilskudd til skyss av helsepersonell, herunder den båtbaserte legevaktstjenesten for kommunedelene Finnøy og Rennesøy. Dette er kr 0,1 mill. lavere enn i 2021.

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune fortsatt ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2022 er i størrelsesorden kr 711 mill. og øker noe utover planperioden til kr 718 mill.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 1,09 mrd. i omfordeling til andre kommuner gjennom utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning i inntektssystemet.

Oppsummert består veksten i frie inntekter for Stavanger på til sammen kr 320,7 mill., tilsvarende 3,7 % fra opprinnelig budsjettert nivå 2021. Skatteinntektene øker med kr 261 mill. brutto og kr 217 mill. netto (inklusiv inntektsutjevningen). Rammetilskuddet økes med kr 104 mill. Justert for ekstra rammetilskudd til korona i 2021-budsjettet, blir veksten i rammetilskudd kr 226 mill.

Tabell 4.4 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2022 og videre i planperioden (øvrige år uten prisvekst, jf. tilsvarende kriterium på driftskostnadene). Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i kommunen.

Stavanger kommune, Frie inntekterRegnskapOpprinnelig vedtatt budsjettJustert budsjettforslag, 2. tertial    
(hele tusen kroner)2020202120212022202320242025
Skatt -5 548 456-5 857 000-6 128 000-6 118 000-6 143 000-6 160 000-6 177 000
Rammetilskudd inkl. inntektsutjevn.       
Rammetilskudd - 3 617 707 - 3 417 997 - 3 509 775 - 3 521 897 - 3 556 155 - 3 559 705 - 3 568 635
Herav innbyggertilskudd, særskilt fordeling mm.- 3 651 087 - 3 612 198 - 3 627 898 - 3 808 211 - 3 839 450 - 3 858 092 - 3 874 631
Herav utgiftsutjevning og INGAR 344 712 411 513 411 513 382 764 379 736 395 227 403 151
Herav inndelingstilskudd- 35 528 - 36 487 - 36 487 - 37 400 - 37 400 - 37 400 - 37 400
Herav skjønn- 2 800 - 2 500 - 2 500 - 2 400 - 2 200 - 2 200 - 2 200
Herav storbytilskudd- 54 428 - 56 425 - 56 425 - 56 650 - 56 841 - 57 240 - 57 556
Herav ekstra korona- 218 576 - 121 900 - 197 978 0000
        
Inntektsutjevning669 579666 700711 830710 885713 746715 768717 788
Sum rammetilskudd inkl. inntektsutjevning-2 948 128-2 751 297-2 797 945-2 811 012-2 842 409-2 843 937-2 850 847
Prosjektskjønn mm.-3 750 -3 900    
Sum frie inntekter- 8 500 334 -8 608 297-8 929 845-8 929 012-8 985 409-9 003 937- 9 027 847
Prosentvis endring fra året før 1,3 %5,1 %3,7 %0,6 %0,2 %0,3 %
Tabell 4.4 Sum frie inntekter for nye Stavanger kommune i perioden 2021-2025. Tall i 1000 kr.
Last ned tabelldata (Excel)