4.1 Innledning

Budsjettforslaget tar utgangspunkt i opprinnelig budsjett for 2021, samt innlemmingen av fire kommunale foretak. Driftsnivået er justert for nye lovkrav og oppgaver, demografiske endringer og lokalpolitiske vedtak og planer, herunder en prioritering av kommuneplanens tre satsingsområder som er gode hverdagsliv, regionmotoren og grønn spydspiss. Tiltak er i tillegg innarbeidet i tråd med den avtroppende regjeringen sitt forslag til statsbudsjett for 2022. Eventuelle endringer som fremmes av ny regjering vil bli behandlet i en tilleggsinnstilling fra kommunedirektøren.

Koronasituasjonen i 2020 og 2021 vil fortsette å påvirke kommunens drift framover, først og fremst gjennom vinteren 2022 med økt beredskap ved et normalisert nivå. I tillegg forventes langtidseffekter. Beredskapskostnadene knyttet til koronapandemien er ikke innarbeidet i foreliggende forslag til budsjett. Disse vil framkomme som merkostnader og forventes kompensert fra staten i tråd med signaler ved framlegging av statsbudsjett 2022. Gjenåpningen av samfunnet og en ny normal hverdag fører til at TISK¹-tiltakene bygges ned eller fases ut, men det vil fortsatt være behov for en økt beredskap. Langtidseffektene er usikre.

Samlede brutto driftsutgifter utgjør kr 12,2 mrd. i 2022 for Stavanger. Budsjettrammene til tjenesteområdene foreslås økt med kr 237,9 mill. eksklusive lønnsoppgjør². Hovedprioriteringene er knyttet til barnevernsreformen, barn og unges psykiske helse, bofellesskap, sykehjem, fastlegeordningen, vedlikehold og klima- og miljøtiltak. Kommunedirektøren foreslår i tillegg at forskningsinnsatsen økes betydelig, både i egenregi og sammen med andre.

Investeringsnivået i kommunen er på et historisk høyt nivå med kr 6,5 mrd. i planperioden, og kr 7,3 mrd. når de kommunale foretakene³ inkluderes. De demografiske endringene som kommunen vil møte fremover, innebærer behov for investeringer i omsorgsbygg og velferdsteknologi. Kommunedirektøren prioriterer også etablering av nye bofellesskap for å møte behovet for godt og varierte botilbud for mennesker med utviklingshemming, psykiske lidelser og/eller ruslidelser. Andre prioriterte prosjekter er blant annet Lervigskvartalet, Nytorget og rådhuset.

Økning av gjeld og kapitalutgifter og økning i driftsutgiftene på grunn av utvidet tjenestetilbud, vil redusere det økonomiske handlingsrommet i årene framover. Et høyt investeringsnivå stiller større krav til overskudd i den ordinære driften for å få til nødvendige overføringer fra drift til investering. Egenfinansieringen av kommunekassens investeringer er gjennomsnittlig 51 % i fireårsperioden. Gjeldsgraden⁴ øker fra 73 % i 2022 til 85 % i 2025.

Det legges opp til et netto driftsresultat på 1,6 % i 2022 og dette øker til 2,2 % i 2023, før det faller gradvis mot 1,3 % i 2025. Dette er lavere enn målet om et netto driftsresultat på 2 %. Sett i lys av det høye investeringsnivået, burde netto driftsresultat vært vesentlig høyere for å ivareta en bærekraftig økonomisk utvikling for kommunen.

4.2 Finansielle måltall

Kommuneloven stiller krav til finansielle måltall for utviklingen av kommunens økonomi. Stavanger kommune har tradisjon for å ha oppmerksomhet på overordnede økonomiske mål. I formannskapet sak 106/21¹ om Økonomiske rammebetingelser for handlings- og økonomiplanen 2022-2025 ble de finansielle målene i gjeldende handlings- og økonomiplan 2021-2024 videreført.

De fem finansielle målsettingene for kommende økonomiplanperiode er:

• Netto driftsresultat større enn 2,0 %
• Investeringsnivå lavere enn 11-12 % av driftsinntektene
• Egenfinansiering av investeringene på minst 50 %
• Gjeldsgrad på maksimum 60 %
• Disposisjonsfond større enn 6 % av driftsinntektene

Målene skal være førende for de økonomiske prioriteringene. De skal bidra til å opprettholde en bærekraftig økonomi på lang sikt, ivareta handlefrihet, samt unngå at en over tid avsetter et for lavt beløp til formuesbevaring. Målene kan avvike i det enkelte budsjett- eller regnskapsår, men må oppnås over tid for å skape økonomisk balanse.

I første omgang gjelder målene for kommunekassen. Kommunale foretak inngår imidlertid i den samlede juridiske enhet og kan ikke avvike vesentlig uten at det påvirker kommunekassens økonomi. Kommunestyret er ansvarlig for den samlede økonomi.

Staten måler hele konsernet samlet, hvor kommunekasse, kommunale foretak og interkommunale selskaper i henhold til eierandel inngår, når den ser virksomheten Stavanger kommune under ett og opp mot måltall for kommunesektoren. Et kommunestyre har ansvar for helheten og kan over tid styre utviklingen, også i sine eierskap.

De finansielle målene er krevende å oppnå, og omstillinger er nødvendig for å sikre en bærekraftig økonomi på lang sikt. I kommunedirektørens forslag økes måloppnåelsen av disposisjonsfondet fra 2021 til 2022, og kun dette målet blir oppnådd i 2022. Samlet for de fire årene i planperioden blir også målet om egenfinansiering av investeringene innfridd, under forutsetning av at investeringsnivået for 2025 forblir lavt. Utviklingen i måltallene framkommer i tabell 4.1.

Netto driftsresultat

Netto driftsresultat beskriver kommunens økonomiske handlefrihet og viser hva kommunen har til disposisjon til egenfinansiering av investeringer og avsetning fra årets drift til senere disposisjon. På kort sikt påvirkes nivået på netto driftsresultat av endringer i kommunens inntekter og kostnader i driften. På lengre sikt styres nivået av kommunens behov og krav til avsetninger og bruk av fondsmidler sammen med overføring av midler til investeringer for å skape en bærekraftig økonomi.

Netto driftsresultat i planperioden

Netto driftsresultat er en av de viktigste indikatorene for økonomisk balanse og er avgjørende for å nå øvrige finansielle mål over tid. Lave resultater her skaper mindre muligheter til å nå de øvrige finansielle målene. Opprinnelig budsjett for 2021 ga et netto driftsresultat på 1,9 %. For 2022 foreslås et budsjett med forventet netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene på 1,6 % i kommunen. Utover planperioden blir netto driftsresultat noe stigende, før det faller betydelig mot 2025 med bakgrunn i økende driftskostnader og finanskostnader. Dersom investeringsnivået i 2025 øker utover det som er konkretisert i 2025 i forslag til handlings- og økonomiplan for 2022-2025, vil omstillinger i driften bli nødvendig for å øke bidraget fra driften og unngå ytterligere låneopptak.

Utviklingen i netto driftsresultat framkommer i figur 4.1.

Kommunedirektøren presiserer at usikkerheten er større jo lenger ut i planperioden man kommer.

Analyser over historiske måltall i Stavanger viser at de overordnede styringsmålene henger sammen og er viktige å opprettholde for å skape en god økonomisk bærekraft i framtiden. Et netto driftsresultat på om lag 3 % over tid forutsetter blant annet at investeringsnivået holdes under 11-12 % av driftsinntektene i kommunekassen i planperioden.

Stavanger kommune tar opp gjeld på vegne av kommunale foretak og dette påvirker utviklingen av gjeldsgraden. Høyt investeringsnivå og høy lånefinansiering av investeringer i kommunale foretak, stiller krav til økende egenfinansiering av øvrige kommunale investeringer, gitt at gjeldsgraden ikke skal øke for mye i årene framover og tynge driften tilsvarende. Dette innebærer at netto driftsresultat bør være over 3 % på lang sikt for at kommunen skal ha en bærekraftig økonomisk utvikling.

Økonomisk oversikt drift

De økonomiske størrelsene i drift framkommer oppsummert i tabell 4.2. Oversikten viser utviklingen innen den ordinære driften, finanskostnadene, disponering av netto driftsresultat til overføring til investeringer og netto bruk og avsetning til fond.

*Oppstillingen er en forenklet versjon av den obligatoriske oppstillingen Økonomisk oversikt, jf. tabell 5.2 (i kapittel 5). Kolonne «justert budsjett 2021» er sammensatt av opprinnelig vedtatt budsjett 2021 for kommunekassen og tilsvarende for de fire kommunale foretakene som ble tilbakeført basisorganisasjonen (kommunekassen) i 2021. Enkelte korreksjoner av mer teknisk karakter er også foretatt, herunder flytting av budsjettposter i henhold til organisatorisk tilknytning.

Driftsinntektene til Stavanger kommune øker med om lag kr 656 mill. fra opprinnelig budsjett 2021 til forslaget som nå foreligger for budsjettåret 2022. Justert budsjett-kolonnen i tabell 4.2 er sammensatt av opprinnelig budsjett 2021 for kommunekassen og de fire kommunale foretakene² som er innlemmet. Koronainntektene i 2021-budsjettet utgjør kr 121,9 mill. og ligger tilsvarende inne på kostnadssiden i 2021.

I inntektsveksten inngår veksten i de frie inntektene med blant annet oppgave- og demografiendringer, samt kompensasjon for lønns- og prisvekst. I tillegg kommer økningen i gebyrinntekter, egenbetalinger mv. Utover i perioden stiger inntektene ytterligere med om lag kr 200 mill., hovedsakelig grunnet innbyggervekst, inntektsnivåene innen selvkostområdene samt opptrappingen på eiendomsskatt.

Driftsutgiftene øker med om lag kr 890 mill. fra opprinnelig budsjett 2021 til budsjettforslaget for 2022. Herav utgjør kr 218 mill. i økte avskrivninger grunnet de høye investeringsnivåene de senere årene. Øvrige driftsutgifter øker med netto kr 673 mill. til 2022. Utover oppgaveporteføljen til de innlemmede kommunale foretakene, kommer lønnsvekst (kr 241,8 mill.), barnevernsreformen og øvrige tiltak som framkommer i tabellen som viser endringene i drift.4.10.11 Endringer i drift, tabell og linjetekster

I hele planperioden er brutto driftskostnader høyere enn brutto driftsinntekter. Selv om avskrivningene blir trukket fra når netto driftsresultat beregnes, øker netto finanskostnader med kr 96 mill. i samme periode og utfordrer prioriteringen av driftsmidlene. Manglende omprioritering i drift vil føre til enda lavere overføringer til investeringene og økende lånegjeld, som igjen øker finanskostnadene framover.

I et lenger perspektiv forventes et lavere inntektsnivå, herunder også gradvis bortfall av inndelingstilskuddet fra 2035, og et høyere kostnadsnivå med bakgrunn i endret demografi med stadig flere eldre som lever lenger.

4.3 Makrobildet

Det dype tilbakeslaget i norsk økonomi som fulgte da pandemien rammet i mars i fjor, avløses nå av en kraftig oppgang. Aktiviteten i næringslivet har tatt seg markant opp etter hvert som de strenge smitteverntiltakene er blitt lempet på, men de næringsvise forskjellene er likevel store. For tjenesteytende næringer som har vært særlig hardt rammet vil gjenopphentingen ta noe lengre tid. I statsbudsjettet for 2022 legges det til grunn en vekst i BNP for Fastlands-Norge på 3,9 % i 2021, med en videre vekst på 3,8 % til neste år. Også i 2023 og 2024 ventes det at veksten i økonomien vil ligge høyere enn normalt. Pandemien bidrar fortsatt til usikkerhet om den økonomiske utviklingen fremover, men tempoet i vaksineringen og høy vaksineringsgrad gjør at usikkerheten er klart mindre enn tidligere.

Koronapandemien ga historisk store utslag i arbeidsmarkedet med redusert sysselsetting og økt arbeidsledighet i 2020 og starten av 2021. Innhentingen er nå godt i gang og den registrerte arbeidsledigheten nasjonalt er nesten tilbake på nivået fra før pandemien. Denne utviklingen har gått hurtigere enn anslått i revidert nasjonalbudsjett, men også i 2022 forventes noen ettervirkninger av pandemien. Den registrerte ledigheten anslås nå å gå ned fra 3,2 % i 2021 til 2,4 % i 2022. I takt med at arbeidsledigheten avtar, anslås generell lønnsvekst å øke fra 2,8 % i år til 3 % neste år. Sammensetningseffekter, der sysselsettingen øker mer i yrker med lav enn med høy lønn, vil kunne trekke den samlede lønnsveksten ned både i år og neste år. På den annen side kan økte utfordringer med å rekruttere arbeidskraft bidra til å trekke lønnsveksten opp.

Ekstraordinære tiltak i finans- og pengepolitikken har vært sentrale virkemidler i gjeninnhentingen. Økonomiske krisepakker beløp seg til 135 mrd. kroner i 2020 og anslås til nær 100 mrd. kroner i 2021. Utfasing av midlertidige tiltak vil fortsette for å unngå overoppheting og et varig økt offentlig utgiftsnivå. Bruken av oljeinntekter bringes med det ned til et bærekraftig nivå, og er i forslag til statsbudsjett for 2022 på 2,6 % av kapitalen i Statens pensjonsfond utland, i tråd med handlingsregelen. I pengepolitikken satte Norges Bank styringsrenten ned til 0 prosent våren 2020. På rentemøtet i september vedtok imidlertid Norges Bank å heve styringsrenten til 0,25 prosent. Komiteen varslet også at renten sannsynligvis settes videre opp i desember. Renteprognosen i Pengepolitisk rapport (PPR) 3/21 indikerer en gradvis heving, med styringsrente på 1 prosent om ett år og 1,7 prosent mot slutten av 2024.

Også i verden ellers er innhentingen i gang og dette bidrar til økt etterspørsel etter og høyere priser på råvarer. I begynnelsen av oktober var oljeprisen rundt 80 dollar per fat, en dobling sammenlignet med samme tid i fjor. Investeringer i petroleumsvirksomhet ventes å stige litt i år for deretter å falle i 2022. De midlertidige endringene i petroleumsbeskatningen, som ble vedtatt av Stortinget i fjor, er en viktig forklaringsfaktor for dette. Også elektrisitetsprisene har steget kraftig, til rekordhøye nivåer de siste månedene.

4.4 Lønns-, pris og renteforutsetninger

Kommunal deflator

Forslag til statsbudsjett 2022 legger til grunn en kommunal deflator (samlet pris- og lønnsvekst i kommunal sektor) på 2,5 %, hvor lønnsvekst utgjør 3,2 % og konsumprisindeksen 1,3 %. Deflatoren er innarbeidet i inntektssystemet til kommunesektoren.

Lønnsvekst

Kommunedirektøren har innarbeidet full kompensasjon for helårseffekt av lønnsoppgjøret 2021 i 2022-budsjettet. Lønnsforhandlinger for 2021 effektueres i siste halvdel av oktober. Følgelig er helårsvirkningen av lønnsoppgjøret for 2021 ikke lagt ut på tjenesteområdene, men er foreløpig plassert sentralt under felles utgifter. I forslag til statsbudsjett 2022 er det signalisert 3,2 % lønnsvekst. Kommunedirektøren har innarbeidet lønnsvekst i tråd med hovedtariffavtalen (HTA).

Prisvekst

Kommunedirektørens forslag til handlings- og økonomiplan 2022-2025 er laget i faste 2022-kroner. Det er ikke foreslått kompensert for prisvekst. Dette innebærer et underliggende omstillingsbehov i størrelsesorden kr 40 mill. basert på 1,3 % i forventet prisvekst. Fravær av priskompensasjon medfører at dersom alt annet er likt, vil handlingsrom og kjøpekraft reduseres. Prioriteringer må gjøres innenfor strammere rammer.

Renteforutsetninger

Koronapandemien førte til et alvorlig tilbakeslag for norsk og internasjonal økonomi. For å dempe tilbakeslaget besluttet Norges Bank den 7. mai 2020 å redusere styringsrenten til et historisk lavt nivå på 0 %. Gjenåpningen av samfunnet har gitt en markert oppgang i aktiviteten, og arbeidsledigheten har falt. Normaliseringen av økonomien førte til at Norges Bank besluttet den 23. september 2021 å heve styringsrenten til 0,25 %. Slik Norges Bank vurderer utsiktene og risikobildet, vil styringsrenten mest sannsynlig settes gradvis opp til 1 % om ett år og 1,7 % mot slutten av 2024 (Pengepolitisk rapport 3/21). Pengemarkedsrenten (tremåneders Nibor) har i snitt ligget på ca. 0,35 % fram til fjerde kvartal 2021. På bakgrunn av prognoser fra blant annet Norges Bank legger kommunedirektøren til grunn at pengemarkedsrenten vil ligge på 1,2 % i 2022, 1,75 % i 2023, 2,0 % i 2024 og 2,05 % i 2025.

I andre tertial 2021 var om lag 50 % av all bruttogjeld sikret mot renteendring i form av fastrente og rentebytteavtaler. En høy grad av rentesikring gjør kommunen mindre sårbar for renteøkning de nærmeste årene. Kommunedirektøren vil i forbindelse med nytt låneopptak og refinansieringer i 2022, foreta en ny vurdering av fordelingen mellom fast og flytende rente basert på markedssituasjonen. Kommunedirektøren vil presisere at det er betydelig usikkerhet knyttet til utviklingen i rentenivået. Det er lagt til grunn en gjennomsnittlig rente på om lag 2,35 % for nye lån i planperioden. Avdragstiden på nye lån er 30 år. Det er beregnet helårseffekt på renter og avdrag i det året som låneopptaket gjennomføres.

4.5 Frie inntekter

Frie inntekter

Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre 71,5 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt).

Kommunenes frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd og anslås å utgjøre 71,5 % i 2021 (inkl. eiendomsskatt). I Stavanger kommune utgjør de samlet om lag 77 % av kommunens driftsinntekter kommende budsjettår. Skatteandelen utgjør på nasjonalt nivå om lag 40 % av samlede inntekter. Stavanger kommunes skatteinntekter er på om lag 53 % av driftsinntektene. Lokalt holdes ofte eiendomsskatt utenom omtalen av de frie inntektene, da de ikke inngår i fordelingsmekanismene i inntektssystemet.
Inntektssystemet ble justert med effekt fra 1. januar 2017 og bygger opp om kommunereformen. Fra 2020 er modellen tilpasset ny kommunestruktur, herunder endret vekting av basiskriteriet. Smådriftsulemper tillegges lavere vekt og vil i mindre grad kompenseres på kommunenivå. Kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen (inkl. sektorvektingen) ble oppdatert for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, levekår, reiseavstander og andre strukturelle forhold, og vektingen oppdateres nå årlig. For 2022 er innlemming av lærernormen fullt ut innarbeidet i delkostnadsnøkkelen for grunnskole, slik at særskilt fordeling utgår. I tillegg er deler av barnevernsreformen innarbeidet i delkostnadsnøkkelen for barnevern med fordeling på 50 % og med 50 % etter særskilt fordeling til kommunene (tabell c). Regjeringen har satt ned en arbeidsgruppe med formål å revidere inntektssystemet. Utvalget skal levere sin utredning innen 1. juni 2022.

Frie inntekter er avgjørende både for økonomisk handlefrihet og for det tjenestetilbudet kommunen kan gi. Inntektene disponeres fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover. De frie inntektene består av skatteinntekter og rammetilskudd og fordeles gjennom inntektssystemet til kommunene. Inntektssystemet for kommunene inneholder en mekanisme for utjevning av de løpende skatteinntektene (unntatt eiendomsskatt). Dermed vil endringer i skatteinntekter, både lokalt og nasjonalt, påvirke nivået på rammetilskuddet gjennom inntektsutjevningen. Skatteelementene i inntektssystemet er foreløpig uendret.

Rammetilskuddet består i hovedsak av et innbyggertilskudd, utgiftsutjevning og andre mindre tilskuddsordninger, i tillegg til inntektsutjevning. Stavanger kommune mottar i tillegg storbytilskudd og inndelingstilskudd grunnet kommunesammenslåingen.

4.5.1 Nasjonale forutsetninger og prognoser

Prognosegrunnlag i årets budsjettprosess

I forslag til statsbudsjettet for 2022, som ble lagt fram 12. oktober, gir regjeringen nye anslag for det økonomiske opplegget for kommunesektoren for inneværende år, samt premissene for kommunesektoren for kommende år.

Til prognosearbeidet er modeller fra KS benyttet til de frie inntektene, jf. prosedyrer tidligere år. I budsjettet er det lagt til grunn lokale befolkningsprognoser som viser lavere innbyggervekst enn landsgjennomsnittet til 2022, og en noe høyere lokal vekst til 2023 og utover planperioden.

Anslag om årets skatteinngang

I fjor ble det kommunale skattøret økt betydelig i statsbudsjettet for 2021 for å skjerme kommunene mot en forventet nedgang i økonomien med bakgrunn i koronasituasjonen. Pandemien varte imidlertid mye lenger enn forventet på det tidspunktet, likeså gjorde de ulike statlige ordningene for å sikre næringslivet og privatpersoner mot for store økonomiske tilbakeslag i denne perioden. Anslaget for kommunenes skatteinntekter for 2021 ble i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2021 oppjustert til kr 183,36 mrd. (jf. en oppjustering av skatteveksten fra 7,0 % til 8,6 % sammenlignet med 2020). Anslaget lå over 40 % – målet¹ og vil følgelig ikke få varig effekt fram i tid.

I forslag til statsbudsjett 2022 ble skatteanslaget for 2021 økt med ytterligere kr 5,04 mrd. til kr 188,4 mrd. (dvs. til et nivå som er 11,6 % høyere enn i 2020). Skatteoppgjørene for 2020 sluttføres ultimo oktober og effektene av dette vises i skatteinngangen i november. Regjeringens anslag for 2021 legges til grunn for 2022 når nominell vekst beregnes.

Lav vekst i frie inntekter for 2022

Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter i 2022 på kr 3,8 mrd. (0,7 % vekst). Inntektsveksten er beregnet fra anslått nivå i Revidert nasjonalbudsjett 2021 (RNB 2021).

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på ca. kr 2,0 mrd. eller 0,5 % til kommunesektoren, herav kr 1,6 mrd. til kommunene. Dette er i nedre sjikt av hva som ble varslet i kommune-proposisjonen (i mai) for kommunene. Veksten er beregnet fra anslått inntektsnivå i 2021 i RNB 2021 og ikke fra de siste oppjusterte inntektsanslagene.

Innenfor veksten i frie inntekter er følgende satsinger begrunnet:

• Kr 75 mill. til barn og unges psykiske helse (+ kr 25 mill. til fylkeskommunene)
• Kr 100 mill. til flere pedagoger i barnehagene

Justert for satsinger på kr 0,2 mrd., og kr 0,9 mrd. (av kr 1,2 mrd.) i økte demografikostnader, samt kr 0,4 mrd. i økt pensjon, gir dette et økt handlingsrom på kr 0,5 mrd. for kommunesektoren samlet i 2022. Det er fortsatt nødvendig å prioritere og sikre god ressursbruk gjennom omstilling, effektivisering og bedre organisering.

Rammetilskuddet 2022 er i tillegg justert for oppgaveendringer og ut-/innlemming av øremerkede tilskudd. For 2022 utgjør disse bevilgningsendringene kr 6,02 mrd. i redusert rammetilskudd, særlig grunnet korrigeringer av virusutbruddet med kr 10,4 mrd., samt tilbakeføring av midler fra forsøksprosjekt med statlig finansiering av omsorgstjenestene, innlemming av midler til barnevernsreformen og tidligere øremerkede stillinger, samt lavere kapitaltilskudd og pensjon i private barnehager.²

SSB sine prognoser om nasjonal befolkningsvekst tilsier at MMMM-alternativet³ vil gi en befolkningsvekst på 0,4 % de neste årene. En kommunal deflator på 2,5 % i 2022 legges til grunn med lønnsvekst på 3,2 % i kommunene.

Anslag om skatteinngangen 2022

Regjeringen legger til grunn en sysselsettingsvekst på 1,4 % og en generell årslønnsvekst på 3,0 % fra 2021 til 2022 og dette er høyere enn tidligere år. I tillegg er anslaget på skatt på utbytte oppjustert. Dette gir en betydelig vekst i skatteinntektene, som fordeles mellom kommunene, fylkeskommunene og staten. For kommunene er skatteinntektene dermed på et nivå som ligger utover målet om at skatteandelen skal holdes på 40 % av kommunenes samlede inntekter. For at kommunene skal få en mindre del av den totale skatteinngangen, foreslår regjeringen å redusere det kommunale skattøret med 1,2 prosentpoeng til 10,95 %. Nedjusteringen utgjør en tiendedel av skattøret. Skattøret er dermed tilbake til – og litt lavere enn – nivået for 2020, før koronapandemien påvirket økonomien. Skattøren angir hvor stor del av skatt på alminnelig inntekt for personlige skattytere som skal gå til kommunen.

I forslag til statsbudsjett utgjør anslaget på kommunenes skatteinntekter i 2022 kr 188,3 mrd. Dette er rett i underkant av det nye skatteanslaget for 2021 på kr 188,4 mrd. og gir en nominell nullvekst. Sammenlignet med skatteanslaget fra RNB 2021 utgjør skatteanslaget for neste år en vekst på 2,7 %.

4.5.2 Lokale forutsetninger og prognoser

Skatteinntekter

Historisk utvikling i (rekonstruerte) skattetall for nye Stavanger viser at skatteveksten i årene 2014-2018 har vært lavere enn utviklingen for resten av landet, se figur 4.2. Forskjellene var betydelige under nedgangskonjunkturen i olje- og gassindustrien. I 2019 ble veksten lokalt noe høyere grunnet skatteoppgjørene fra 2018. For 2021 er anslaget en sterkere økning i skatteinngangen nasjonalt enn lokalt.

Kommunedirektøren har lagt de samme positive vekstforutsetningene til grunn som regjeringen, samt nedjusteringen av skattøret. Effekten av redusert skattøre blir sterkere per innbygger i kommuner med skatt per innbygger over landsgjennomsnittet, slik som for Stavanger. Samtidig antas en noe marginalt høyere vekst med bakgrunn i noe høyere arbeidsledighet enn landsgjennomsnittet under koronapandemien og et fortsatt høyt investeringsnivå på norsk sokkel kombinert og høy oljepris. Lokal innbyggervekst antas imidlertid noe lavere for 2021 enn for landet, jf. nedgang i første halvår 2021.

Kommunedirektøren viderefører praksis i kommunene ved å legge til grunn at kommunen benytter seg av høyeste tillatte kommunale skattøre som Stortinget vedtar. Når det gjelder margin¹ som tilbakeholdes på bankkonto for skatt til oppgjør av overskytende forskudd ved avregninger før endelig fordeling av skatt mellom skattekreditorene foretas, er myndigheten nå overført til staten ved skatteetaten. Lavere til-gode-skatt, særlig for skatteåret 2020, kan føre til endringer i satsen.

Skatteinngangen fra formues- og inntektsskatten er etter dette budsjettert med kr 6,118 mrd. for Stavanger kommune i 2022. Nivået tilsier en lokal skattenedgang fra 2021 til 2022 på 0,2 % fra oppdatert prognose inneværende år (2021). Dette er på lik linje med landet når innbyggerveksten holdes utenom. Fra opprinnelig budsjett 2021 utgjør dette en lokal skattevekst på kr 261 mill. økende utover perioden til kr 320 mill. i 2025 grunnet befolkningsvekst.

Grunnet koronasituasjonen i både 2020 og 2021 rår det ekstra usikkerhet rundt nasjonale og lokale anslag for 2022. Dette er skissert gjennom en usikkerhetsvifte for lokal skatt per innbygger sammenlignet med gjennomsnittet på landsbasis kommende år, jf. figur 4.3.

Stavanger kommune er fortsatt en skattesterk kommune. Skatt per innbygger viser en stabiliserende trend for Stavanger de siste tre år på 121,7 %. Nivået holdes uendret på 121,7 i kommende planperiode. Dette er imidlertid et usikkert anslag på sikt, tatt i betraktning varslet omstilling i vår region i Perspektivmeldingen 2021.

Kommunedirektøren vil presisere at det alltid er usikkerhet knyttet til skatteanslaget og særlig i perioder med svingninger i privatøkonomiske forhold eller endring i beregningsregler, herunder også utviklingen av økonomien i næringslivet lokalt og internasjonalt.

Rammetilskudd

Rammetilskudd eksklusiv inntektsutjevning øker med kr 225,8 mill. fra opprinnelig budsjett 2021 til beregnet nivå for 2022 for Stavanger kommune. Det er da sett bort fra kr 121,9 mill. som ble tildelt ekstra i 2021 med bakgrunn i koronasituasjonen.

Hovedårsaken er at realveksten i de frie inntektene kommer som rammetilskudd, vekst i antall innbyggere og demografi, samt nye oppgaver og finansieringsansvar som tilføres kommunene.

Litt nærmere om elementene i rammetilskuddet

Det ordinære rammetilskuddet tar utgangspunkt i et innbyggertilskudd som fordeles med et likt beløp per innbygger, justert for innbyggervekst og deflator, samt eventuelle endringer i oppgaver.

Innbyggertilskuddet korrigeres videre for utgiftutjevning, en kompensasjon for de kostnads-forskjellene som kommunen ikke kan påvirke selv. Aldersfordeling, strukturelle og sosiale forhold i kommunen er objektive kriterium som vektes i en kostnadsindeks. Når en kommune har en lavere kostnadsindeks enn 1, får den en reduksjon i tilskuddet. Omfordeling skjer til de kommunene som har kostnadsindeks over 1. Stavanger kommune betraktes som en «lett- drevet» kommune og har en beregnet kostnadsindeks på 0,958 i 2022, marginalt endret fra 2021.

Hovedindeksen er sammensatt av flere underliggende kostnadsindekser for ulike tjenesteområder. For Stavanger kommune gjelder delindeksene i 2022 som er oppgitt i tabell 4.3.

Her kommer det fram at Stavanger skal være mer lettdrevet enn gjennomsnittskommunen innen landbruk, pleie og omsorg og kommunehelse, samt administrasjon. Innen grunnskole, barnehage, sosiale tjenester og barnevern har Stavanger fordyrende forhold.

Dette henger sammen med underliggende objektive kriterier. Særlig basistillegg, innbyggere over 67 år, ikke-gifte over 67 år og antall psykisk utviklingshemmede over 16 år slår ut med lav indeks (trekk i utgiftsbehov), mens innbyggere 2-5 år og 6-15 år, samt innbyggere med høy utdanning, slår ut med høy indeks og gir tillegg i utgiftsbehov. Full innlemming av lærernormen og en betydelig innlemming av tidligere øremerket tilskudd til kommunale barnevernsstillinger sammen med nye oppgaver innen barnevern, påvirker delkostnadsnøkkelen for 2022. Dette medfører at innbyggerne i grunnskolealder slår enda sterkere ut for Stavanger enn tidligere og at utgiftsutjevningen blir lavere enn i 2021.

Dette innebærer en utgiftutjevning i 2022 stipulert til kr 376 mill. og en tilsvarende reduksjon i innbyggertilskuddet. Prognoser for kriterier er vanskelig å sette for lokale og nasjonale forhold fram i tid.

Saker med særskilt fordeling består blant annet av midler til å styrke helsestasjons- og skolehelsetjenesten og tilskudd i forbindelse med barnevernsreformen, jf. tidligere statlige oppgaver og finansieringsansvar. For sistnevnte blir halvdelen særskilt fordelt i 2022, og resten inngår i rammetilskuddet og fordeles etter kostnadsnøkkelen til barnevern. Overgangsordningen varer i to år. Fra 2024 vil midlene blir fordelt etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Delkostnadsnøkkelen kan bli endret som følge av dette.

Fra og med 2020 mottar nye Stavanger kommune inndelingstilskudd² på kr 37,4 mill. per år med bakgrunn i kommunesammenslåingen (og årlig prisjustering). Tilskuddet vil bli tildelt i 15 år før det gradvis reduseres til kr 0 i løpet av de påfølgende 5 år. Siden tilskuddet ikke er varig, bør det ikke brukes til å opprettholde et tjenestetilbud på et kunstig høyt nivå. Stavanger kommune må i løpet av de neste årene planlegge sitt tjenestenivå i tråd med et slikt inntektsbortfall.

Inntektsgarantitilskudd (INGAR) har for 2022 en isolert effekt på kr 6,9 mill. i trekk for Stavanger og er anslått til omtrent samme nivå per år utover planperioden. Dette er Stavanger sitt bidrag knyttet til finansiering av ordningen som skal sikre at ingen kommuner får et brått inntektsbortfall.

Storbytilskudd for Stavanger kommune i 2022 utgjør kr 56,7 mill. For 2022 mottar Stavanger kommune ordinære skjønnsmidler på kr 2,4 mill., primært med bakgrunn tidligere omlegginger av tilskudd til skyss av helsepersonell, herunder den båtbaserte legevaktstjenesten for kommunedelene Finnøy og Rennesøy. Dette er kr 0,1 mill. lavere enn i 2021.

Stavanger kommune mottar ikke veksttilskudd. Prosjektskjønn må årlig omsøkes og gjelder tiltak innen prioriterte områder iht. årlige retningslinjer.

Innbyggertilskudd korrigeres også for inntektsutjevningen, som har direkte sammenheng med prognoser om skatteanslaget både nasjonalt og lokalt. Siden Stavanger kommune fortsatt ligger godt over landsgjennomsnittet, blir kommunen trukket for 60 % av det overskytende. Forventet inntektsutjevning for Stavanger i 2022 er i størrelsesorden kr 711 mill. og øker noe utover planperioden til kr 718 mill.

Til sammen reduseres rammetilskudd med et totalbeløp på kr 1,09 mrd. i omfordeling til andre kommuner gjennom utgiftutjevning, INGAR og inntektsutjevning i inntektssystemet.

Oppsummert består veksten i frie inntekter for Stavanger på til sammen kr 320,7 mill., tilsvarende 3,7 % fra opprinnelig budsjettert nivå 2021. Skatteinntektene øker med kr 261 mill. brutto og kr 217 mill. netto (inklusiv inntektsutjevningen). Rammetilskuddet økes med kr 104 mill. Justert for ekstra rammetilskudd til korona i 2021-budsjettet, blir veksten i rammetilskudd kr 226 mill.

Tabell 4.4 viser en oversikt over prognosen for samlede frie inntekter i 2022 og videre i planperioden (øvrige år uten prisvekst, jf. tilsvarende kriterium på driftskostnadene). Vekst øvrige år er i hovedsak basert på befolkningsvekst. Usikkerhet hefter rundt flere faktorer som påvirker inntektsutviklingen i kommunen.

4.6 Andre inntekter

4.6.1 Eiendomsskatt

Lokalt bestemt inntektskilde

Eiendomsskatt er den eneste lokalt bestemte inntektskilden som kommunene innenfor lovens rammer helt og fullt kan bestemme over selv.

Det har de senere årene vært betydelige endringer i de eksterne rammeforutsetningene – det vil si lovverket – angående eiendomsskatt, herunder redusert maksimalnivå for skattesatser. De siste lovendringene ble iverksatt for 2021. Foreløpig foreligger ingen nye kjente forslag som vil påvirke kommende års utskriving av eiendomsskatt.

Med bakgrunn i utfallet av høstens stortingsvalg er det inngått enighet mellom Arbeiderpartiet og Senterpartiet om en ny regjeringsplattform, kalt Hurdalsplattformen. I denne framkommer følgende omtale rundt framtidig eiendomsskatt til kommunene:

• Videreføre maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom og næringseiendom i eiendomsskatten på dagens nivå. Metoden for verdsetting av dyre eiendommer gjennom SSBs sjablongmodell må oppdateres for å reflektere eiendommenes reelle verdi. Øvrige eventuelle endringer i eiendomsskatten må utredes i samarbeid med kommunene.

Til dette kan det presiseres at Stavanger kommune har lagt til grunn kommunal taksering og følgelig ikke er avhengig av SSB sin sjablongmodell.

Lokale eiendomsskattevedtak

Fellesnemnda for nye Stavanger vedtok i FN sak 32/18 at det skal være eiendomsskatt i nye Stavanger. Arbeidet med å oppdatere grunnlag i matrikkelen, besiktigelser og kommunal taksering har pågått i årene fram til og med mai 2021. Kommunestyret fattet de nødvendige eiendomsskattevedtak i forbindelse med budsjettbehandlingen for 2021. De nye takstene gjeldende fra 2021 ga imidlertid grunnlag til at kommunestyret i juni 2021 behandlet sak 69/21 om endring av eiendomsskattesatser for 2021 – 2023. I tillegg behandlet kommunestyret i juni sak 88/21 for å godkjenne fritakssøknader for eiendomsskatt etter §7 a. Alt dette i tide til utskrivingsfristen 30. juni i år.

Gjeldende skattesatser og opptrappingsplan

Eiendomsskatt i hele den nye kommunen innebar innføring av eiendomsskatt også i kommunedelen Rennesøy, med en lovmessig opptrapping med maksimalt 1 promille årlig til felles nivå på 2,3 promille (både for bolig-/fritidseiendommer og generelt). Videre ble det vedtatt at de kommunedelene som tidligere hadde høyere sats enn 2,3 promille, fikk full effekt av redusert skattesats til 2,3 promille fra 2021. Bunnfradraget på kr 400 000 fra den gamle kommunedelen Stavanger er videreført som nivå for hele kommunen.

Dette ga grunnlag for den vedtatte overgangsperioden i 2 år med følgende endringer hvert år:

Skattesatser med overgangsperiode i 2 år:

I overgangsperioden og i første år med fullt harmoniserte skatteregler kan ikke kommunestyret foreta endringer i den avtalte kombinasjonen av skattegrep. Etter dette står kommunestyret igjen fritt til å vedta de kombinasjoner som ønskes innenfor de til enhver tid gjeldende regler.

Inntektsanslag for 2021

Begge terminer med eiendomsskatt for 2021 er skrevet ut, med unntak av dem som har bedt om månedlig fakturering. Foreløpig ligger inntektene om lag kr 11 mill. over budsjettert nivå på kr 297 mill. Eiendomsskatt for bolig og fritidseiendommer ser ut til å bli om lag kr 19 mill. høyere enn budsjettert, mens eiendomsskatt for annen eiendom utgjør om lag kr 8 mill. lavere enn budsjettert.

Om lag 500 klager ble mottatt innen klagefristen 25. august 2021. Pågående klagebehandling vil pågå fram til neste høst avhengig av kompleksiteten på sakene.

Med bakgrunn i utfakturert eiendomsskatt og usikkerheten rundt omfang og utfall på klagene, er inntektsbudsjettet foreslått oppjustert med kr 5 mill. i 2. tertialrapport 2021. Anslag på nytt inntektsnivå utgjør kr 302 mill.

Inntektsanslag kommende planperiode

I gjeldende handlings- og økonomiplan ligger en forventet inntektsøkning på kr 6 mill. til 2022 og kr 13 mill. til 2023 og hvert år framover, basert på en opptrappingsplan til 3 promille. Forventet inntektsnivå utgjør kr 310 mill. i 2023 når opptrappingen er ferdig.

Nytt inntektsanslag for 2021 er av varig karakter og får effekt i årene framover. De neste årene forutsettes en vekst i boligmassen som vil bidra til økt eiendomsskatt. Med bakgrunn i utfakturert eiendomsskatt, satsøkning for kommunedel Rennesøy, samt usikkerheten rundt omfang og utfall på klagene, foreslås inntektsbudsjettet oppjustert med kr 11 mill. i 2022 sammenlignet med opprinnelig budsjett for 2021. I all hovedsak er det inntektsgrunnlagene for bolig- og fritidseiendommer som bidrar til økningen.

Videre forutsettes en økning på kr 23 mill. fra 2021-nivå til 2023 når opptrappingen av skattesats og overgangsperioden er ferdig. Her inngår også noe volumøkning. Samme inntektsnivå på kr 320 mill. foreslås videreført i planperioden. Det er knyttet usikkerhet til inntektsanslagene fram i tid.

Utviklingen i de samlede eiendomsskatteinntektene er vist i figur 4.4.

Handlingsrom og simuleringer

I 2022 og 2023 har kommunestyret i praksis ingen mulighet til å foreta endringer i den avtalte kombinasjonen av skattegrep. Etter dette står kommunestyret igjen fritt til å vedta de kombinasjoner som ønskes innenfor de til enhver tid gjeldende regler.

Simuleringer er foretatt for å kunne skissere et framtidig mulighetsrom. Foreløpige tallgrunnlag gir grove anslag om inntektsnivå. Det er ikke skissert hva det vil kunne komme til å bety for en enkelt enhet, for eksempel bolig eller leilighet. Dette vil bli oppdatert i senere planrulleringer.

Bunnfradraget kan ikke fjernes helt når skattesatsen økes, jf. eiendomsskatteloven §13. I simuleringene er bunnfradraget redusert til kr 100 000.

I 2024 er det maksimale handlingsrommet bestemt av lovverket, ved at satsen for eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom kun kan øke med en promille, og den generelle satsen kun kan øke med 2 promille. Skattesatsene i Stavanger kan økes til maksimalt 3,3 promille for bolig- og fritidseiendom og 4,3 promille generelt. Dette vil kunne gi opp mot kr 548 mill. i skatteinntekter, fordelt på om lag kr 394 mill. bolig- og fritidseiendommer og om lag kr 154 mill. generelt (og næring).

I 2025 kan skattesatsen for bolig- og fritidseiendommer økes til maksimalt 4 promille, mens den generelle satsen kan øke ytterligere med 2 promille til 6,3 promille. Dette vil kunne gi opp mot kr 700 mill. i skatteinntekter, fordelt på om lag kr 475 mill. bolig- og fritidseiendommer og om lag kr 225 mill. generelt (og næring). Særskilte skattegrunnlag bortfaller helt fra 2025.

Oppsummert mulighetsrom

Det er mulig å velge bort eiendomsskatt og gi avkall på hele inntekten. I overgangsperioden har kommunestyret ingen mulighet til å endre satser eller bunnfradrag i det vedtatte opplegget. Inntektsnivået i 2023 forutsetter en volumvekst i eiendomsmassen. Inntektene kan øke fra kr 320 mill. til maksimalt kr 548 mill. i 2024 og til maksimalt kr 700 mill. i 2025. Innenfor disse inntektsintervallene finnes flere muligheter, avhengig av grep som gjøres ved kommende budsjettbehandlinger og endringer i lovverket.

Eiendomsskatten vedtas som en del av budsjettvedtaket, og forslag til vedtak følger av kapittel 15.

4.6.2 Tildeling av statlige midler fra havbruksfond

Historisk tildelingsordning

I 2015 vedtok Stortinget at kommunesektoren skulle få 80 % av inntektene fra salg av nye oppdrettstillatelser og vekst på eksisterende tillatelser for tildelingsrunder innen næringen. Av dette tildeles 87,5 % til kommunene og 12,5 % til fylkeskommunene. Målet er å stimulere kommunene til å legge til rette for havbruksnæringen. Midlene blir kanalisert gjennom havbruksfondet som staten opprettet i 2016. Tilskuddet til kommunene anses som fri inntekt.

Tilføring av midlene til fondet har historisk skjedd etter nærmere kriterier og variabler, bl.a. ut fra det volum av tillatelser som lyses ut og endelig tildeles, samt tidspunkt for vederlagsoppgjør. Fordeling til kommunene er videre bl.a. avhengig av lokalitetsbiomasse per 1. september i tildelingsåret. Fra 2020 gjennomføres kapasitets-justeringen for nye oppdrettstillatelser i tråd med «trafikklyssystemet».

Framtidig grunnlag og tildeling

Stortinget vedtok i juni 2020 at havbruksnæringen skal betale en produksjonsavgift som vil bli videreformidlet til kommunene. I tillegg kommer 40 prosent av salgs- og auksjonsinntekter. I påfølgende statsbudsjett for 2021 ble det satt en produksjonsavgift på oppdrett i sjø av laks, ørret og regnbueørret på kr 0,40 per kilo for fisk fra akvakultur med virkning fra 1. januar 2021. Avgiften innbetales for første gang i 2022. Provenyet ble anslått til om lag kr 500 mill. den gang og samme beløp er videreført i forslag til statsbudsjett 2022. Til fradrag kommer kr 3 mill. til å dekke Fiskeridirektoratets kostnader med å forvalte ordningen. Tilskudd til kommunesektoren i 2022 er dermed satt til kr 497 mill.

I tillegg skal 40 % av vederlaget fra tildeling av ny kapasitet (det vil si av statens salgsinntekter) tilfalle kommuner og fylkeskommuner. Nærings- og fiskeridepartementet skriver at en tar sikte på å foreta en beslutning om justering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretsproduksjonen høsten 2021. De understreker usikkerheten på nåværende tidspunkt med hensyn til antall tillatelser som eventuelt blir utlyst og vederlag for disse. Regjeringen tar derfor sikte på å komme tilbake til Stortinget med forslag til bevilgning i forbindelse med RNB 2022.

Tildelingene fra både produksjonsavgiften og vederlag fra kapasitetsjusteringer fordeles gjennom fordelingsnøklene i Havbruksfondet.

Framtidig grunnlag og tildeling av ny regjering

Med bakgrunn i utfallet av høstens stortingsvalg er det inngått en enighet mellom Arbeiderpartiet og Senterpartiet om en ny regjeringsplattform, kalt Hurdalsplattformen. I denne framkommer følgende omtale rundt framtidige havbruksinntekter til kommunene:

• Gjennomgå fordelingen av midlene fra Havbruksfondet, og øke kommunenes andel av inntektene fra fondet.

Hva dette innebærer, kan vanskelig forskutteres i årets forslag til handlings- og økonomiplan.

Lokal vurdering

For 2021 betaler produsentene en produksjonsavgift på kr 0,40 per kg, beregnet over hele produksjonssyklusen til fisken, som er mellom 18-24 måneder. Fisken kan bli flyttet mellom ulike lokasjoner eid av samme produsent, uavhengig av hvilken kommune lokasjonene ligger i. Slakting og produksjonstempo påvirker også. Produksjonsdata er konkurransesensitiv informasjon. Det foreligger foreløpig ingen oversikt over hvor mye produksjon som skjer per lokasjon eller samlet for den enkelte kommune. En grov beregning tilsier at det kan bli innbetalt i størrelsesorden kr 15 mill. for produksjon tilknyttet Stavanger kommune.

Gjeldende fordelingsnøkler i Havbruksfondet tar ikke hensyn til det reelle produksjonsvolumet i kommunene når midlene fordeles. Basert på regjeringens anslag ad produksjonsavgiftene og Stavanger sin samlede andel av den maksimale tillatte lokalitetsbiomassen per 1. september i 2021, anslås disse inntektene å bli om lag kr 9 mill. for Stavanger i 2022. I tillegg kommer en andel av kapasitetsjusteringene, forutsatt at den økes lokalt. Ut ifra regjeringens signaler foreligger stor usikkerhet om framtidig kvotesalg som tilfaller Stavanger. Den usikre inntekten kan grovt anslås til kr 5-6 mill. og bidrar til et samlet inntektsnivå på om lag kr 15 mill.

Kommunedirektøren foreslår følgelig å nedjustere det årlige inntektsanslaget fra kr 19 mill. i 2021 til kr 15 mill. hvert år framover, samt å sette av kr 5 mill. hvert år framover til disposisjonsfond for å skape en buffer mot usikkerhet og svingninger i framtidig inntektsnivå. Det er lettere å bruke ervervede midler til gode tiltak, enn å risikere nedjustering av inntekts- og driftsnivå i løpet av budsjettåret. Inntektsnivået kan gjerne økes ytterligere i budsjettet, og settes av mot disposisjonsfond. Kommunedirektøren vil imidlertid advare mot å la økt inntektsnivå gå til å finansiere driftsutgifter utover det som allerede er innarbeidet. Resterende midler, kr 10 mill., foreslås å dekke:

• utbetalinger med bakgrunn i grensejusteringsavtalen mellom Stavanger og Hjelmeland kommune, anslagsvis kr 1 mill. årlig fram til og med 2024, jf. gjeldende handlings- og økonomiplan.
• kr 1 mill. årlig til å dekke inn næringsavdelingens arbeid innen havbruksnæringen, jamfør videreføre prinsipp i tidligere og gjeldende handlings- og økonomiplan.
• kr 8 mill. årlig til å dekke inn satsinger på blågrønne næringer og generell drift, en økning fra kommunestyrets nivå om kr 4 mill. i gjeldende handlings- og økonomiplan.

Tallstørrelsene framkommer av tabell 4.7. Kommunedirektøren vil komme tilbake til eksakte beløp og tilhørende budsjettjusteringer i den grad tallene er kjent ved de årlige tertialrapporteringene per 31.08., eventuelt i egne rapporteringer, og det vil da være fullt mulig å vurdere nye disponeringer dersom inntektsnivået skulle bli høyere framover. Medio oktober 2021 er det kjent at Stavanger kommune får tildelt kr 18,5 mill. i havbruksinntekter for 2021 etter gammel modell.

4.6.3 Integreringstilskudd

Staten gir integreringstilskudd som i hovedsak skal dekke de gjennomsnittlige utgiftene kommunen har til arbeidet i bosettingsåret, og de fire neste årene. Det gis tilskudd for hver person som bosettes. Det budsjetteres med at integreringstilskuddet og særtilskudd for enslige mindreårige vil utgjøre kr 123,4 mill. fra 2022, synkende til kr 114,2 mill. i 2025. Redusert tilskudd sammenlignet med 2021 skyldes i stor grad at 364 personer bosatt i 2017 ikke lenger inngår i målgruppen for å motta integreringstilskudd. I tillegg medførte smitteverntiltakene iverksatt i Norge og resten av verden våren 2020, at antallet asylsøkere til Norge i 2020 ble vesentlig lavere enn tidligere år. Stavanger kommune mottok færre enn forventet, og mottaket i 2021 er også påvirket av tiltakene. Tilskuddssatsene for 2022 er også foreslått redusert i statsbudsjettet for 2022.

Utlendingsdirektoratet planlegger foreløpig for 3 000 asylsøkere i 2022, dobbelt så mange som for 2021. Det forventes at det vil være mindre reiserestriksjoner, men at det er usikkerhet knyttet til dette og kontroller som følge av smitteverntiltak. I tillegg er det knyttet usikkerhet til utfallet av at flere land og regioner har fått endret sikkerhetssituasjonen, blant annet i Afghanistan. Overføringsflyktninger er ikke omfattet av anslagene. Her forplikter Norge seg til å ta imot et antall personer per år ut ifra FNs behov, og ut ifra det politiske klimaet i Norge.

Anmodning fra IMDi til Stavanger kommune i 2021 er 95 flyktninger. Per oktober 2021 er det avtalt bosetting for 84 av 95 personer (inkludert avtale om mottak av 4 enslige mindreårige). I tillegg er det kommet 31 familiegjenforente. Det forventes at måltallet nås. Stavanger kommune har foreløpig ikke mottatt ny anmodning for 2022. Det legges foreløpig til grunn samme antall som for 2021. I tillegg beregnes mottak av ca. 25 familiegjenforente per år.

Et stort antall avslutninger og noe redusert antall mottak av flyktninger i 2020 og 2021 påvirker også andre tjenester i kommunen. Blant annet vil det gi lavere utbetalinger av introduksjonsstønad som en følge av lavere antall deltakere i programmet. Tilhørende budsjett er redusert med kr 17 mill. fra 2022. Færre enslige mindreårige de siste årene har gitt overkapasitet i dagens bosettingstilbud, og tilhørende budsjettramme til EMbo reduseres med kr 11 mill. fra 2022.

4.6.4 Inntekter fra tilskudd og kompensasjonsordninger

Staten gir tilskudd til å dekke renter og avdrag i forbindelse med Eldre- og psykiatriplanen, samt tilskudd som skal dekke rentekostnader knyttet til rehabilitering av skole- og kirkebygg. Disse kompensasjonsordningene forvaltes av Husbanken. Tilskuddet beregnes med utgangspunkt i Husbankens basisrente (et gjennomsnitt av observasjoner av de beste lånetilbud i markedet) fratrukket en margin på 1,25 % prosentpoeng. Det er lagt til grunn en rente på 1,1 % i 2022. Lånesaldo knyttet til disse investeringene framkommer i tabell 4.11. i kap. 4.9.2. 
Kompensasjonsinntekter i 2022 er beregnet til kr 18,9 mill. Satser for investeringstilskudd omtales nærmere i kap. 4.9.2.

4.6.5 Avkastning og overføringer fra selskaper

Stavanger kommune har eierinteresser i over 50 foretak, selskap og samarbeid. Selskapene står for en vesentlig andel av kommunens tjenesteproduksjon og forvalter store verdier på vegne av fellesskapet. Det er betydelige årlige overføringer mellom kommunen og selskapene i form av driftstilskudd, utbytte og renter/avdrag på ansvarlig lån. I det følgende blir det redegjort for budsjetterte overføringer fra aksjeselskap og interkommunale selskap. Det vises til kapittel 12 for en omtale av budsjetterte overføringer mellom kommunekassen og kommunale foretak (KF).

Overføringer fra Lyse AS

Stavanger kommune har en eierandel i Lyse AS på 45,735 %. Kommunen mottar inntekter fra Lyse i form av renter og avdrag på et ansvarlig lån på kr 3 mrd. Avdragstiden på lånet er 30 år fra 2009. Renten fastsettes med utgangspunkt i tremåneders pengemarkedsrente med et påslag på 2 prosentpoeng. Basert på prognosen for tremåneders pengemarkedsrente omtalt under kapitel 4.4, vil renten være på 3,2 % i 2022, 3,75 % i 2023, 4,0 % i 2024 og 4,05 % i 2025. Rente- og avdragsinntektene fra det ansvarlige lånet førers i henholdsvis drifts- og investeringsregnskapet.

Stavanger kommune mottar også inntekter fra Lyse AS i form av utbytte. I 2021 ble det utdelt et samlet utbytte på kr 630 mill., hvorav Stavanger kommunes andel utgjorde kr 288,1 mill. Lyse AS har signalisert en utbytteplan for kommende år. Basert på Lyses prognoser og forventninger til resultatutvikling er det forutsatt et samlet utbytte til aksjonærene på kr 650 mill. i 2022, kr 660 mill. i 2023, kr 670 mill. i 2024 og kr 690 mill. i 2024. Tabell 4.8 viser Stavanger kommunes andel av forventede inntekter fra Lyse AS.

Utbytte fra ODEON Kino Stavanger/Sandnes AS

Stavanger kommune har en eierandel på 33,15 % i ODEON Kino Stavanger/Sandnes AS. I perioden 2014-2019 er det utdelt et samlet utbytte på kr 83,1 mill. Aksjonærene vedtok høsten 2020 en revidert eierstrategi for ODEON Kino Stavanger/Sandnes AS, som blant annet innehar forventninger til avkastning og utbytte. Utbytteforventningen og de øvrige resultats- og avkastningskravene ses i et langsiktig perspektiv, og tar derfor utgangspunkt i et gjennomsnitt over en periode på 5 år. Selskapet vil dermed kunne levere resultater i tråd med forventingen, selv om enkeltår avviker fra måltallene.

ODEON Kino Stavanger/Sandnes AS er i stor grad påvirket av koronapandemien. Selskapet vil derfor ikke kunne foreta utdeling av utbytte i tråd med utbytteforventningene i 2021 og 2022. Det forventes imidlertid en gradvis normalisering av resultatet i kommende planperiode. Det er på denne bakgrunn lagt til grunn at Stavanger kommune vil motta et utbytte på kr 0 i 2022, kr 2,5 mill. i 2023, kr 3,0 mill. i 2024 og kr 3,0 mill. i 2025

Utbytte fra Forus Næringspark AS

Forus Næringspark AS er eid av kommunene Stavanger (49 %), Sandnes (49 %) og Sola (2 %). I Handlings- og økonomiplan 2021-2024 er det lagt til grunn at Stavanger kommune skal motta et årlig utbytte fra Forus Næringspark AS på kr 5 mill. Utdeling av utbytte krever at det åpnes opp for dette både i selskapets vedtekter og i aksjonæravtalen. Det kreves enstemmighet blant aksjonærene for å endre styringsdokumentene. Det pågår en prosess med de øvrige aksjonærene for å avklare grunnlaget for å åpne opp for utdeling av utbytte. Dette har blant annet omfattet vurderinger knyttet til utbytteandel som avviker fra aksjeandelen. Det tilrås at budsjettert utbytte tas ut fram til grunnlaget for utdeling av utbytte er endelig avklart. Det tas sikte på å få avklart grunnlaget for utdeling av utbytte, i tråd med gjeldende utbytteforventning, fram til ordinær generalforsamling i 2022.

Utbytte fra Renovasjonen IKS

Stavanger kommune har en eierandel på 50 % i Renovasjonen IKS, som er morselskapet i et konsern bestående av datterselskapene Renovasjonen Egenregi AS og Renovasjonen Næring AS. I 2021 utdeler Renovasjonen IKS et utbytte på kr 2 mill., hvorav Stavanger kommune mottar kr 1 mill. Basert på selskapenes resultatutvikling og finansielle stilling er det lagt opp til at utbytteforventingen på kr 4 mill. Dette innebærer et årlig utbytte for Stavanger kommune på kr 2 mill. i kommende planperiode.

Utbytte fra Stavangerregionen Havn IKS

Stavanger kommune har en eierandel i Stavangerregionen Havn IKS på 81,88 %. Etableringen av nye Stavanger kommune utløste et behov for å oppdatere selskapsavtalen for blant annet endringer i antallet deltakere og representasjon i de styrende organ. Etter samtaler mellom deltakerkommunene er det lagt til grunn at det skal gjennomføres en full revisjon av selskapsavtalen. I dette arbeidet vil det blant annet bli sett på eierbrøken, som igjen kan påvirke fordelingen av utbytte. Det pågår parallelt en prosess der det vurderes en omstrukturering av konsernet for å oppnå en mest mulig ryddig organisering skattemessig. Utdeling av utbytte er av betydning for vurderinger knyttet til skatteposisjon. Det tilrås at det ikke budsjetteres med utdelinger fra selskapet før det foreligger nærmere avklaringer i de forannevnte prosessene. Utbytteforventingen fra tidligere handlings- og økonomiplaner vil kunne gjøres gjeldende når selskapet er i posisjon til å foreta utdeling av utbytte.

4.7 Pensjon

Pensjonsordninger og pensjonsavtalen av 2020

Stavanger kommune har offentlige tjenestepensjoner for ansatte forsikret i KLP, samt SPK for lærere. For AFP 62-64 i KLP er det valgt 100 % selvassurandørordning, inntil nytt lovverk får økonomisk effekt. Pensjonsselskapene er underlagt til dels ulike regelverk og har dermed ulik tilnærming til beregning av pensjonspremier og pensjonskostnader, samt finansieringsform. Stavanger kommune er deleier i KLP i likhet med øvrige kommuner som har sin pensjonsordning tilknyttet KLP. Årlig må egenkapitaltilskudd tilføres. Beløpet er stipulert til kr 25,3 mill. for 2022 i investeringstabellen for planperioden, stigende til kr 33,7 mill. i 2025.

De siste års prognoser innehar en større usikkerhet enn tidligere. Ny pensjonsavtale, kommunereformen, endring i bemanningsnormer, og tidspunkt for et endelig avklart lønnsoppgjør i offentlig sektor har ført til flere beregninger på foreløpige grunnlag. Lønnsveksten ser ut til å bli betydelig høyere enn tidligere forutsatt for 2021, samt for 2022, hvor pensjonsprognosene er utarbeidet før lønnsvekstforutsetningene i forslag til statsbudsjett ble kjent.

Dagens nye pensjonsavtale i offentlig sektor gjelder fra 01.01.2020, herunder diverse midlertidige overgangsordninger for de eldste yrkesaktive. Pensjonsreformen for ti år siden sørget for innsparinger. Kostnadene i den nye ordningen blir høyere for arbeidsgiverne enn med den gamle ordningen, dog vil kostnadsveksten i den nye ordningen bli lavere og i tillegg mer forutsigbar. Pensjonsavtalen fremmer arbeidslinjen; arbeidstaker tjener opp pensjon for alle år i arbeid. Hoved endringene er overgang fra pensjonsytelser basert på bruttoordning og garantier til en påslagsmodell og hvor pensjonsytelsene blir mer livsvarige.

Frigjorte pensjonspremiereserver

Prinsippendringene har ført til at alle opptjente pensjonsrettigheter (pensjonsreserver) hos KLP har blitt beregnet etter nye regler i 2020 og betydelige reserver er frigjort ved årsoppgjøret 2020 i KLP. Samtidig er det bygget opp nødvendige premiereserver i pensjonsordningen for folkevalgte.

Frigjorte midler fra pensjonsreserven utgjorde kr 604,4 mill. for Stavanger kommune¹. Midlene er tilført pensjonspremiefondet som kommunen har hos KLP. Midlene kan ikke hentes ut og plasseres andre steder, men de kan gå til fradrag på framtidige pensjonsfaktura fra KLP.

I 2021 ble reguleringspremien uventet høy med bakgrunn i høyere lønnsvekst enn forutsatt da budsjettet ble utarbeidet i fjor høst, samt endring i pensjonsreguleringer vedtatt av staten våren 2021. Etter nøye vurderinger, valgte kommunedirektøren å benytte en syvendedel av midlene til å redusere reguleringspremien, slik at også årets premieavvik blir tilsvarende lavere. Dette følger også av Kommuneproposisjonen 2022 (prop. 192 S, s.19): «Kommunene og fylkeskommunene står i utgangspunktet fritt til å bestemme i hvilken takt de frigjorte midlene som er tilført premiefond skal benyttes til å betale premiene. En ansvarlig økonomiforvaltning tilsier at kommunene og fylkeskommunene bør fordele bruken av de frigjorte midlene over tid med tanke på å få til en jevn utvikling i pensjonskostnadene. Departementet har i anslag for de samlede pensjonskostnadene for 2022 lagt til grunn at kommunene og fylkeskommunene fordeler bruken av de frigjorte midlene over en periode på syv år. Det vil si at det er lagt til grunn at kommunesektoren benytter 1/7 av de frigjort midlene til å dekke pensjonspremiene i 2021 (ordinær bruk av premiefond kommer i tillegg).»

Dagens pensjonsavtale fører i første omgang til høyere premier enn tidligere. Anslag for lønnsvekst medfører i tillegg regulering av tidligere opptjente rettigheter, både på aktive og passive medlemmer i ordningene. Prinsippet om å bruke en andel av premiefondet til å finansiere årets premier forutsettes å gjelde alle samarbeidsavtaler som kommunen har med private aktører og hvor det offentlige har stått for hovedfinansiering av tjenestene. Dette betyr at når det offentlige har finansiert løpende pensjon over tid gjennom en avtalebasert tjenestefinansiering, og de historiske innbetalingene har vært for høye etter nye vilkår, så er det rimelig at dette tilfaller sponsor, i dette tilfellet kommunen, gjennom tilsvarende lavere betalingsforpliktelser framover.

Framtidige pensjonskostnader

Netto pensjonskostnader for kommunen stiger med 3 % fra siste oppdatert prognose for 2021 til 2022. Prognosene er noe usikre og kostnadene vil være avhengige av medlemssammensetningen, endelig lønnsvekst og hvor god avkastningen i markedet blir på pensjonsmidlene som forvaltes.

De beregnede pensjonskostnadene som kommunene fører i sine regnskap, har i mange år vært gjennomgående lavere enn de pensjonspremiene de har måttet betale til sine pensjonsleverandører. De årlige avvikene kalles premieavvik. Siden innføring av ordningen i 2002 har kommunen i hovedsak hatt år med positive premieavvik som har akkumulert seg opp til store framtidige kostnadsforpliktelser. De siste årene har gitt mer svingninger i prognosene enn tidligere.

Prognosene for 2022 tilsier inntektsføring av årets premieavvik, selv om det forutsettes at en ny syvendedel av frigjorte reserver tilført premiefondet brukes til å redusere premieinnbetalingene også i 2022.  De årlige premieavvikene har bygget seg opp til et akkumulert premieavvik som utgjorde kr 483,2 mill. per 31.12.2020 for Stavanger kommune inklusive de fire foretakene som nå er innlemmet i basisorganisasjonen. Nivået er beregnet til om lag kr 762 mill. per 31.12.2021 stigende til kr 775 mill. per 31.12.2022. Akkumulert premieavvik vil da utgjøre 6,4 % av budsjetterte driftsinntekter. Dette er utgifter som kommunen må dekke inn over driftsbudsjettene de neste 7 årene.

Tilbakeføringen av premieavvik utgjør kr 154,4 mill. i 2022 sammenlignet med kr 123,5 mill. i siste oppdaterte prognose for 2021. I tillegg kommer effekten av arbeidsgiveravgift.

For Stavanger kommune vil en stor andel av realveksten i de frie inntektene i årene framover gå med til å dekke pensjon.

4.8 Disposisjonsfond

Ved inngangen til 2021 var samlede disposisjonsfond i Stavanger på kr 1058,6 mill., inkludert årsavslutningsdisposisjonene for 2020. De fire kommunale foretakene har i tillegg bidratt med kr 135,3 mill. i disposisjonsfondsmidler, fordelt på pensjonsfondsmidler og generelle midler.

Budsjettvedtaket for 2021 og budsjettjusteringene tilknyttet tertialrapporteringene i 2021 fører til økt bruk av disposisjonsfond. Disponibelt nivå ved utgangen av 2021 anslås til kr 1155,3 mill. Kommende årsoppgjør vil kunne endre nivået.

For kommende planperiode foreslås minimal bruk av disposisjonsfond. Dette beror på flere forhold.

I all hovedsak ble fond brukt særskilt til å finansiere driften i 2020 grunnet kommunesammenslåingen og det midlertidige, men betydelige, bortfallet av eiendomsskatteinntekter samme år. Det ble samtidig vedtatt at digitaliseringsfondet skulle finansiere enkelte prosjekter. Disse er enten avsluttet eller i sluttfasen kommende år. Nytt tiltak her er kr 1 mill. i finansiering av digitalisering av gamle møtedokumenter. Finansiering av nasjonale utviklingsprosjekt innen digitalisering vil i større grad kunne gi gevinstrealiseringer på flere plan, selv om midler ikke nødvendigvis kan tilbakeføres fondet.

Bruk av klima og miljøfond forutsetter at fondet bygges opp med piggdekkavgifter. Kommunestyret vedtok i sak 74/21 å videreføre piggdekkgebyrordningen så lenge ordningen med piggdekkpant skal løpe. Når ordningen med piggdekkpant avsluttes i første termin 2023, skal også ordningen med piggdekkgebyr opphøre. Dette betyr at når inntektene faller bort, faller grunnlaget til avsetningen bort. Fra tidligere år har kommunestyret vedtatt årlig bruk av fondet med kr 12,3 mill. fra 2022 og dette reduserer fondet fram til det blir tomt i 2024. Framtidige tiltak til klima og miljø må prioriteres av andre løpende inntekter.

Flere fond er såkalte «bufferfond» og opprettet for å ta høyde for den økonomiske risiko som finnes i flere av kommunes driftsforhold. Faktorene er ofte stabile, men har historisk vist seg å kunne svinge brått og markant på en slik måte at det vil være krevende å ta hele effekten som et plutselig grep i driften etter at budsjettene er utarbeidet. Slike fond skal kun brukes når særskilte forhold inntreffer.

Andre fond avventer nærmere avklaringer eller hendelser før de vil bli foreslått brukt.

Avsetning til fond øker betydelig i siste del av planperioden, særlig med bakgrunn i planlagte tilbakebetalinger fra renovasjon for å dekke tidligere underskudds finansiering av driften.

Konkrete tiltak for bruk eller avsetninger til disposisjonsfond framkommer i tabell 5.5 Drift – kommunedirektørens forslag til endringer og tiltaksforklaringer til endringslinjene.

Oversikt over utviklingen av de enkelte disposisjonsfondene framkommer av tabell 4.8.

4.9 Forslag til investeringsbudsjett 2022-2025

Kommunedirektørens forslag til investeringsbudsjett handler i stor grad om videreføring og ferdigstillelse av prosjekter som er vedtatt igangsatt tidligere. Det foreslås også nye investeringer i tråd med politiske vedtak og endrede behov.

De demografiske endringene som kommunen vil møte fremover innebærer behov for store investeringer i omsorgsbygg som bofellesskap og sykehjem, og nyere boformer som for eksempel omsorg pluss, med påfølgende driftskonsekvenser.

Det økonomiske handlingsrommet som trengs for å realisere framtidens investeringsbehov må skapes i dag blant annet gjennom omstilling og bruk av velferdsteknologi. Investeringer som bidrar til å redusere driftskostnader eller legger til rette for en mer effektiv kapasitetsutnyttelse, bør få høy prioritet. Bygg har lang varighet og god økonomistyring innebærer å gjøre dem mer fleksible, slik at andre brukergrupper kan nyttiggjøre seg byggene når behov endres over tid.

Høyt investeringsnivå

Investeringsnivået i kommende periode er høyt og det samlede forslaget til investeringer i planperioden for konsernet utgjør totalt kr 7,3 mrd., hvor kr 6,5 mrd. er lagt til kommunekassen og kr 0,8 mrd. til kommunale foretak¹.

Et samlet investeringsnivå på kr 7,3 mrd. utgjør om lag 15 % av driftsinntektene i planperioden. Det er vesentlig høyere enn målet på rundt 11-12 %.

Økning av gjeld og kapitalutgifter, og ikke minst økning i driftsutgiftene på grunn av utvidet tjenestetilbud, vil redusere det økonomiske handlingsrommet i årene framover. Investeringsnivået stiller større krav til overskudd i den ordinære driften for å få til nødvendige overføringer fra drift til investering.

I 2022 er investeringsnivået på kr 1,8 mrd. i kommunekassen med en tilhørende egenfinansieringsgrad på 46 %. Investeringsnivået er på tilsvarende høyt nivå i 2023 og 2024 før det går ned til kr 1,2 mrd. i 2025. Nivået i 2025 vil øke dersom det vedtas å gå i gang med prosjekter som nå er i planleggingsfase. Gjennomsnittlig egenfinansiering i planperioden er på 51 %.

Planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter

Ny byggeinstruks for byggeprosjekter (prosjektmodellen) som ble vedtatt i sak 68/21 i kommunestyret 31. mai 2021, gir føringer for planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter. Prosjektmodellen skal sikre gode beslutninger og fordeling av roller og ansvar, samt bedre kostnadsestimering og håndtering av usikkerhet.

For større mer komplekse byggeprosjekter vil det først gjennomføres en mulighetsstudie som danner grunnlaget for et konseptvalg. Vedtatt konseptvalg vil lede til et prosjektforslag. Etter politisk godkjenning av prosjektforslaget vil kostnadsrammen fremmes i handlings- og økonomiplanen. Dette innebærer at prosjekter som er i tidlige faser i prosjektmodellen ikke vil ha en endelig ramme før etter prosjektforslag er godkjent.

Investeringsnivået i slutten av perioden er lavere enn måltallet, og ligger på 9 % av driftsinntektene. Det er planlagt arbeid med flere mulighetsstudier, som legevakt, Akropolis-visjonen og nytt sykehjem i planperioden. For å ha økonomisk handlingsrom til å kunne gå i gang med prosjektene etter godkjent prosjektforslag, er det viktig å ikke disponere dette handlingsrommet til andre investeringstiltak.

Ny prosjektmodell

Kommunestyret vedtok 31. mai 2021 ny byggeinstruks for byggeprosjekter i sak 68/21. Målsettingen med den nye byggeinstruksen er å styrke eierskap, styring og kontroll av investeringsmidler, samt kommunens omdømme i utvikling og gjennomføring av byggeprosjekter.

Kommunestyret vedtok 31. mai 2021 ny byggeinstruks for byggeprosjekter i sak 68/21. Målsettingen med den nye byggeinstruksen er å styrke eierskap, styring og kontroll av investeringsmidler, samt kommunens omdømme i utvikling og gjennomføring av byggeprosjekter.

Byggeinstruksen er en modell for planlegging og gjennomføring av byggeprosjekter, og omfatter prosessen fra behov til ferdig bygg på et overordnet og prinsipielt nivå sett fra kommunens byggherreperspektiv. Prosjektmodellen skal sikre gode beslutninger og fordeling av roller og ansvar, samt bedre kostnadsestimering og håndtering av usikkerhet. Prosessen i den nye modellen er delt opp i fire hovedfaser: behov, prosjektutvikling, prosjektgjennomføring og gevinstrealisering og drift. Hovedfasene har underfaser, med beslutningspunkt mellom hver fase, fra B0 ved prosjektstart til B6 ved prosjektets slutt.

Et nytt prosjekt ifølge den nye prosjektmodellen, starter med at behovseiere melder inn et behov til handlings- og økonomiplan med midler til prosjektutvikling (B0). Prosjektmodellen har definert to prosjektkategorier for å gi rom for riktig utvikling og modning for krevende og / eller komplekse prosjekter. Det er behovet for prosjektutvikling som styrer om et prosjekt skal defineres som et prosjekt i kategori 1 eller 2.

Prosjekt i kategori 1 har en kortere og mer forutsigbar utviklingsfase enn prosjekt i kategori 2. I kategori 1 lages et prosjektforslag i utviklingsfasen i henhold til kommunens vedtatte normer, som grunnlag for etablering av en realistisk kostnadsramme, inkludert påslag for usikkerhet.

For prosjekt i kategori 2 gjennomføres det en mulighetsstudie, hvor behovet kartlegges og det utarbeides et eller flere konsepter for byggeprosjektet. Dette danner grunnlaget for et konseptvalg (B1). Etter politisk godkjenning av konseptvalg, utarbeides det et prosjektforslag. En viktig del av prosjektutviklingsfasen er å etablere styringsramme (P50) og kostnadsramme (P85). Styringsrammen danner grunnlaget for basiskostnad og påslag for usikkerhet. Et P50 estimat har 50 % sannsynlighet for overskridelse av kostnadsestimatet. Kostnadsrammen som spilles inn til politisk behandling er et P85 estimat, som tilsier at prosjektet med 85 % sikkerhet vil ferdigstilles innenfor kostnadsrammen. Resterende 15 % utgjør en restusikkerhet. Kostnadsrammen fremmes i handlings- og økonomiplanen og ved politisk godkjenning av prosjektforslaget, kan prosjektet starte (B2).

Kvalitetssikring av B2 gjennomføres i forprosjektet og / eller i kostnadsoppstilling etter anbud.

Prosjektgjennomføringen starter med et forprosjekt og kostnadsoppstilling etter anbud iht. valgt gjennomføringsmodell. Prosjektplan utarbeides, og prosjektering starter (B3). Etter utført detaljprosjektering og vedtatt kostnadsoppstilling, kommer byggestart (B4). Når byggefasen er ferdig, blir bygget overlevert (B5). Gevinstrealisering finner sted, samtidig som driften av bygget starter. Ved prosjektets slutt (B6), lages det en sluttrapport for politisk godkjenning i utvalg for miljø og utbygging.

4.9.1 Hovedprioriteringer investeringer

I kommunedirektørens forslag til handlings- og økonomiplan prioriteres flere prosjekter som skal bidra til samfunnsdelens hovedsatsingsområder – gode hverdagsliv, regionmotoren og grønn spydspiss – gjennom blant annet Lervigskvartalet, Nytorget og rådhuset. For at Stavanger kommune skal oppnå sine ambisiøse klimamål, vil kommunen velge å investere i prosjekter som har en positiv klimaeffekt.  Antall personer som venter på plass i bofellesskap, viser at det fortsatt er et stort behov for å etablere nye bofellesskap, dette er også prioritert i planperioden.

Skolebygg

Kommunedirektørens forslag til investeringer i skolebygg tar utgangspunkt i plan for skolestruktur og i politiske vedtak. Nye skolebygg utformes etter Stavanger kommunes Arealnormer for nye skolebygg vedtatt i 2014. En ny arealnorm er nå under utarbeidelse.

Antallet elever i grunnskolen ventes å gå ned framover. Befolkningsframskrivingen viser om lag 2000 færre barn i grunnskolealder om ti år, enn i dag. Utviklingen er noe ulik i de ulike plansonene. Storhaug øst er den eneste plansonen der det ventes å være flere barn i grunnskolealder om ti år, sammenlignet med i dag.

På ungdomstrinnet venter vi en økning i elevtallet i kommunen fram mot 2025, før antallet barn i aldersgruppen begynner å gå ned.

Flere av skolebyggene i Stavanger trenger oppgradering. Madlamark skole bygges ny og vil stå ferdig våren 2022. På Storhaug er reguleringsplanen for det nye kvartalet med skole godkjent, og byggingen er i gang. Det skal bygges ny Vaulen skole på eksisterende tomt og Tastaveden skole blir rehabilitert og får et nybygg. I tillegg arbeides det med å utvikle skole- og idrettsområdet i Kvernevik som et helhetlig prosjekt. Prosjektet skal gi et løft for Kvernevik, og endelig kostnadsramme vil bli presentert i neste handlings- og økonomiplan. Jåtten skole skal få erstattet sitt midlertidige modulbygg med et permanent bygg, og det vil i planperioden også bli satt i gang en prosess med å planlegge en ny barneskole på sykehusområdet.

Barnehagebygg

Antall barnehageplasser blir til enhver tid dimensjonert i tråd med forventet antall barn med lovfestet barnehagerett etter barnehagelovens § 16. Behov for utbyggingen av nye barnehageplasser blir vurdert årlig gjennom rullering av barnehagebruksplanen for å fange opp endringer i befolkningsveksten. Befolkningsframskrivingene viser at antallet barn i barnehagealder kommer til å gå ned i årene som kommer. Fødselstallene er lave, og færre unge voksne flytter til kommunen.

Målet er at alle barn skal få plass i barnehage i nærheten av der de bor. Det er særlig de sentrumsnære bydelene som har underskudd på barnehageplasser.

På Storhaug vil det i 2023 bli etablert en ny kommunal barnehage (Strømvik barnehage), og ytterligere en i 2024 (i Lervig-kvartalet), noe som medfører at det mot slutten av planperioden vil være god balanse mellom behov og kapasitet. Åpningen av Teknikken barnehage på Våland i 2023, gjør at det fra da av vil være noe overkapasitet i kommunedelen Eiganes og Våland. Overkapasiteten i dette området vil kunne være med å avhjelpe underkapasiteten på Storhaug.

I tillegg foreslås det å sette av midler til tre mulighetsstudier for å bygge en 6-avdelings barnehage på «Atlanteren» på Hundvåg, en 8-avdelings barnehage ved Mosvangen og en permanent 8-10 avdelings barnehage for Stokkadalen barnehage. Disse barnehagene vil erstatte barnehager i eldre bygg eller bygg med lav bygningsteknisk stand om krever omfattende rehabilitering, og vil ikke medføre en økning i antall plasser.

Som følge av befolkningsutviklingen vil det bli nødvendig å redusere antall plasser i kommunale barnehager i områder med overkapasitet. Forslagene om hvor plassene skal reduseres er nærmere omtalt i barnehagebruksplanen som legges fram mot slutten av året.

Helse og omsorgsbygg

Stavanger kommune fortsetter omstillingsarbeidet innenfor levekårsområdet, blant annet gjennom Leve HELE LIVET-satsingen. Målet er at flest mulig har et aktivt liv og klarer seg best mulig. Gjennom forebygging, rehabilitering, velferdsteknologi og sosialt nettverk skal den enkelte bruker støttes i å ha et aktivt liv med god livskvalitet framfor å bli passiv mottaker av hjelp og pleie. Omstillingsarbeidet krever en omprioritering fra institusjonstjenester til hjemmebaserte tjenester, og fra hjelpetjenester til rehabilitering og selvhjelp. Kommunen må arbeide systematisk med å utvikle og ta i bruk nye måter å løse oppgavene på, for å kunne ivareta tjenestebehovene til byens innbyggere.

Antallet som venter på plass i bofellesskap viser at det fortsatt er et behov for å etablere nye bofellesskap. I tillegg skal det tilrettelegges for et mer differensiert botilbud som kan bidra til en bedre utnyttelse av plassene i de eksisterende boligene. Velferdsteknologi er et av kommunens viktigste satsingsområder innen helse og velferd. Hovedmålet er at velferdsteknologien skal være en integrert del av kommunens tjenestetilbud, som skal bidra til en tryggere, mer aktiv og selvstendig hverdag for innbyggere i Stavanger med behov for helse- og velferdstjenester. Alle kommunale omsorgsbygg, både nye og gamle, må få trådløst nettverk slik at kommunen kan ta i bruk digitale verktøy og ny velferdsteknologi etter hvert som den blir tilgjengelig.

Store deler av investeringsbudsjettet går til bygging og rehabilitering av skoler, barnehager, omsorgsbygg, bofellesskap, brannstasjoner og administrasjonsbygg. Anskaffelser og utvikling av eiendommer, rehabilitering og oppføring av nye park- og idrettsanlegg er også foreslåtte investeringer i denne planperioden.

Diverse bygg og anlegg
Investeringene under kategorien diverse bygg og anlegg utgjør kr 1,5 mrd. og står for 21 % av konsernets totale investeringsbudsjett på kr 7,3 mrd.  Her inngår blant annet videreføring av brannstasjonene i Lervig og Schancheholen, rehabilitering av rådhuset i Stavanger, deler av Lervikskvartalet og byggemodning Madla/Revheim.

Skole
På skoleområdet foreslår kommunedirektøren å videreføre oppføring av ny barneskole i Lervig og fornyelse av skolene Tastaveden, Kvernevik, Madlamark og Vaulen. Samlet foreslår kommunedirektøren en investeringsramme på skoleområdet kr 1,2 mrd. i planperioden som er 16 % av investeringsbudsjettet.

Idrett og utemiljø
Kommunedirektøren foreslår investeringsprosjekter innenfor idrett og utemiljø på kr 1 mrd. i planperioden, det utgjør 14 % av konsernets totale investeringsbudsjett. I denne kategorien inngår små og store prosjekter for veier, gater, gatetun, turveier, sykkelveier, anlegg for sykkelparkering, plasser, torg, friområder, parker, lekeplasser, skolegårder, uteområder ved barnehager, naturvernområder, idrettshaller og nærmiljøanlegg. Flere av tiltakene under idrett og utemiljø har en positiv klimaeffekt, herunder tiltak for økt sykling og gange.

Helse og velferd
Kommunedirektøren foreslår å videreføre bevilgningen for Finnøy helse– og omsorgssenter, utvidelse av Ramsvigtunet sykehjem og bygging av flere bofellesskap. Kommunedirektøren foreslår i neste planperiode et investeringsnivå på totalt kr 994 mill. innenfor tjenesteområdet helse- og velferd.

Alle investeringsprosjektene omtales i tabell 4.13.

Tabell 4.10 viser hvordan de samlede investeringene fordeler seg per år i perioden, både beløpsmessig og etter formål. Oversikten er eksklusive investeringer i interkommunale selskaper, der selskapene selv tar opp lån (Stavanger konserthus IKS, Sørmarka flerbrukshall IKS, Multihallen og Storhallen IKS mv.) Stavanger kommune yter tilskudd til finansiering av låneopptak i IKS-ene via driftsbudsjettet.

4.9.2 Finansiering av investeringer

Utvikling av lånegjeld

Det er budsjettert med et låneopptak til investeringsprosjekter i regi av kommunekassen på kr 992,3 mill. i 2022, kr 1060,9 mill. i 2023, kr 944,0 mill. i 2024 og kr 323,6 mill. i 2025. Det er videre budsjettert med låneopptak i kommunekassen for videre utlån til kommunale foretak på kr 84,4 mill. i 2022, kr 185,0 mill. i 2023, kr 211,7 mill. i 2024 og kr 165,0 mill. i 2025.

Det vises til tabell 4.12 for en oversikt over investeringsnivå og låneopptak knyttet til det enkelte foretak. Dette gir et samlet låneopptak for Stavanger kommune på kr 1076,7 mill. i 2022, kr 1 245,9 mill. i 2023, kr 1155,7 mill. i 2024 og kr 488,6 mill. i 2025. Beregnet brutto lånegjeld (inkl. startlån) per 31. desember 2025 er da på kr 13,8 mrd. En oversikt over utviklingen i ordinære lån i planperioden framkommer av kolonne 3 i tabell 4.11.

Startlån

Startlån har de siste årene vært et viktig virkemiddel i det boligsosiale arbeidet. Basert på forventet utvikling i etterspørsel etter startlån og forventet nivå på ubrukte lånemidler per 31. desember 2021 foreslår kommunedirektøren en årlig låneramme for startlån på kr 420-300 mill. i kommende planperiode.

Avdrag og renter på startlån betjenes av de respektive låntakerne og påvirker ikke kommunens resultat. Det er imidlertid alltid en risiko knyttet til mislighold.

Tabell 4.12 viser investeringsnivå og låneopptak i planperioden for det enkelte foretak. Det vises til kapittel 4.10.4 for en omtale av investeringsprosjektene. Det legges opp til at det skal foretas låneopptak i kommunekassen for videre utlån til foretakene. Låneopptak knyttet til foretakene vil av den grunn bidra til å øke brutto lånegjeld for kommunekassen.

Lån som kommunale selskap tar opp selv er ikke inkludert i tallene, da disse kapitalutgiftene budsjetteres som overføringer til selskapene. Dette gjelder blant annet Folkehallene IKS, Sørmarka flerbrukshall IKS, Multihallen og Storhallen IKS og Stavanger konserthus IKS. For 2022 er det budsjettert med et samlet tilskudd på kr 47,6 mill. som skal dekke kommunes andel av kapitalkostnadene til selskapene.

Figur 4.8 viser utviklingen i brutto lånegjeld for Stavanger kommune med og uten startlån i kommende planperiode (inklusive lån for videre utlån til kommunale foretak). Det er lagt til grunn en gjennomsnittsrente for alle nye lån på om lag 2,35 % i 2022. Det er budsjettert med kr 548,3 mill. i netto kapitalutgifter i 2022, med en videre økning til kr 682,7 mill. i 2025.

En økende brutto lånegjeld i kombinasjon med et stigende rentenivå, vil kunne medføre at en stadig større andel av driftsinntektene må anvendes til å betjene kapitalkostnader. Av finansreglementet framgår det at minimum 1/3 av gjeldsporteføljen skal ha flytende rente, (rentebinding kortere enn ett år), minimum 1/3 skal ha fast rente, mens 1/3 skal vurderes ut ifra markedssituasjonen. Andelen av brutto lånegjeld som har flytende rente per 2. tertial 2021 er på om lag 50 %. En relativt høy grad av rentesikring gjør kommunen mindre sårbar for renteøkning de nærmeste årene. Beregnet effekt av en renteøkning på ett prosentpoeng i ett år, er på ca. kr 26 mill. per 2. tertial 2021. Dette omfatter også de deler av låneporteføljen som finansieres av blant annet gebyrinntekter. Dette må videre ses i sammenheng med tilhørende økning i renteinntekter knyttet til for eksempel ansvarlig lån i Lyse AS. Det foretas løpende en vurdering av fordelingen mellom fast og flytende rente basert på markedssituasjonen.

Når kommunens lånegjeld sammenlignes med andre ASSS-kommuner, benyttes blant annet begrepet netto lånegjeld. Netto lånegjeld defineres som langsiktig lånegjeld (ekskl. pensjonsforpliktelser) fratrukket totale utlån (startlån og ansvarlig lån i Lyse AS) og ubrukte lånemidler. Figur 4.9 viser netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter for ASSS-kommunene i 2020 (konserntall). Den langsiktige gjelden for Drammen kommune er om lag kr 3,9 mrd. for høy i 2020. Feilen vil bli rettet ved neste publisering. I 2020 hadde Stavanger kommune en netto lånegjeld i prosent av brutto driftsinntekter som er lavere enn gjennomsnittet på 94,5 % for ASSS-kommunene.

4.9.3 Gjeldsgrad

I forslag til Handling- og økonomiplan 2022-2025 legges det til grunn at gjeldsgraden blir på 73 % i 2022, 80 % i 2023, 85 % i 2024 og 85 % i 2025. Det legges videre til grunn et årlig opptak av startlån på kr 420-300 mill. i planperioden. Gjeldsgraden inkludert startlån vil være på 98 % i 2022, 105 % i 2023, 112 % i 2024 og 113 % i 2025. Moderat vekst i driftsinntektene i kombinasjon med en høy netto vekst i gjeldsnivået som følge av høyt låneopptak, medfører at gjeldsgraden stiger til et nivå som ligger vesentlig over det langsiktige målet på 60 %. Gjennomsnittlig gjeldsgrad eksklusive startlån er på 81 % i forslag til Handlings- og økonomiplan 2022-2025.

Gjeldsgrad

Gjeldsgraden er et sentralt nøkkeltall i Stavanger kommunes finansielle strategi. Gjeldsgraden viser forholdet mellom brutto lånegjeld og driftsinntekter (eksklusiv finansinntekter), og gir en indikasjon på kommunens økonomiske handlingsrom.

En høy gjeldsgrad medfører at en betydelig andel av driftsbudsjettet må avsettes til betaling av renter og avdrag, noe som reduserer det økonomiske handlingsrommet.

Stavanger kommune har som målsetting at gjeldsgraden (ekslusiv startlån) over tid ikke skal ligge høyere enn 60 %.

Figur 4.10 viser utviklingen i gjeldsgraden, med og uten startlån, i kommunedirektørens budsjettforslag for planperioden 2022–2025.

4.9.4 Investeringsprosjekter

4.10 Forslag til driftsbudsjett 2022-2025

Kommunedirektørens hovedprioriteringer i driftsbudsjettet er barnevern-/ oppvekstreformen, utenforskap, styrke framtidens helsetjenester, vedlikehold av kommunale bygg og ytterligere satsing på klima og miljø. De økonomiske prioriteringene samsvarer med kommuneplanens tre hovedsatsinger: gode hverdagsliv, regionmotoren og grønn spydspiss. Gjeldende handlings- og økonomiplan er videreført og statlige føringer og satsinger er innarbeidet.

4.10.1 Netto endringer i drift

Budsjettrammene til tjenesteområdene foreslås økt med kr 237,4. mill. eksklusive lønnsoppgjør. Dette utgjør en styrking på 3 %. Hovedprioriteringene er knyttet til barnevernsreformen, barn og unges psykiske helse, bofellesskap, sykehjem, fastlegeordningen, vedlikehold og klima- og miljøtiltak. Kommunedirektøren foreslår i tillegg at forskningsinnsatsen økes betydelig, både i egenregi og sammen med andre. Det legges også inn midler til Stavanger sitt 900-årsjubileum, Stavanger 2025.

Lønnsforhandlinger for 2021 er i skrivende stund i ferd med å effektueres. Helårsvirkningen av lønnsoppgjøret for 2021 er derfor ikke lagt ut på tjenesteområdene, men er foreløpig plassert sentralt under felles utgifter. Dette er estimert til kr 241,8 mill. Totalt utgjør netto endring inklusive lønnsoppgjør en styrking for tjenesteområdene kr 479,2 mill. i 2022. Totalt blir dette en styrking på 6 %.

Driftskonsekvenser av investeringer (DKI) er på kr 30,3 mill. i 2022, og øker opp til kr 149,4 mill. i 2025. En betydelig andel av økningen gjelder drift av nye bofelleskap.

4.10.2 Budsjettrammer 2022-2025

Netto driftsrammer tjenesteområdene

Tabellen under viser kommunedirektørens forslag til budsjettrammer til tjenesteområdene i perioden 2022-2025.

Brutto budsjett for 2022 er kr 13,69 mrd. Fordelingen i tall mellom tjenesteområdene vises i figuren under.

Endringer i bruttoramme på tjenesteområdene

De foreslåtte endringene i bruttobudsjettet sammenlignet med det justerte 2021-budsjettet utgjør kr 237,9 mill. i 2022, og kr 374,1 mill. i 2025. De foreslåtte endringene i bruttorammer i forhold til 2021-budsjettet er vist i tabell 4.21.

Brutto driftsrammer for tjenesteområdene totalt utgjør kr 11,82 mrd. i 2022. Brutto driftsrammer for tjenesteområdene, ekskl. VAR-sektor, utgjør kr 11,07 mrd. i 2022. Figur 4.12 illustrerer den relative endringen på tjenesteområdene og stabsområdene i prosent og kan gi et bilde av kommunedirektørens totale prioriteringer på tjenesteområdene. Kommunedirektøren gjør oppmerksom på at driftsrammene til de minste tjenesteområdene er små og endringer kan gi større prosentvise utslag.

Endringene i bruttoramme på tjenesteområdene utgjør 2,1 % i 2022. Videre i perioden øker brutto rammer med 2,0 % i 2023, 2,4 % i 2024 og 3,2 % i 2025.

Nærmere beskrivelse av kommunedirektørens forslag til endringer blir omtalt under hvert tjenesteområde videre i dette kapitlet.

Driftskonsekvenser av investeringer

Kommunedirektøren har i budsjettforslaget for planperioden innarbeidet driftskonsekvenser av investeringer på kr 30,3 mill. for 2022, kr 59,7 mill. for 2023, kr 100,1 mill. for 2024 og kr 149,4 mill. for 2025.

De største kostnadene i planperioden er knyttet opp mot bygging av nye bofellesskap, i all hovedsak for personer med utviklingshemming eller ROP-lidelser. Totalt er det lagt opp til 59 plasser i ulike bofellesskap i planperioden. Dette medfører også økte energikostnader samt renholds- og vedlikeholdskostnader. Ytterligere informasjon om driftskonsekvenser av investeringer blir omtalt nærmere under tjenesteområdet helse og velferd og i tekster tilknyttet tiltak i tabellen som viser endringer i drift i avsnitt 4.10.11. Det er også store investeringer innenfor oppvekst og utdanning, men dette innebærer i liten grad merkostnader i driften da det er rehabilitering og vedlikehold.

4.10.3 Oppvekst og utdanning

Kommunedirektørens forslag til nettorammer for oppvekst og utdanning endrer seg samlet fra kr 3,54 mrd. i 2021 til kr 3,58 mrd. i 2022, og utgjør kr 3,53 mrd. i 2025. Forslaget innebærer en økning i nettoramme på kr 43,6 mill. i 2022. I 2025 vil samlet nettoramme være tilbake på 2021-nivå.

Økningen fra 2021 til 2022 skyldes hovedsakelig barnevernsreformen som trer i kraft 1. januar 2022. Reformen blir finansiert gjennom rammetilskuddet til kommunen.

Koronapandemien har vært krevende for mange, særlig barn og unge.  For å redusere konsekvensene, har kommunestyret vedtatt en tiltaksramme på kr 23,6 mill. til prosjektet KADÅITTEPÅ, sak 78/21.

Befolkningsframskrivingen viser en betydelig nedgang i antall barn i barnehagealder i hele planperioden. For barn i grunnskolealder er det en nettoøkning i 2022 og reduksjon i resten av planperioden. Dette medfører en redusert netto budsjettramme for oppvekst og utdanning fra 2022.

Barnehage

Kommunedirektøren foreslår å redusere netto budsjettramme til barnehage med kr 22,3 mill. i 2022. Endringen skyldes hovedsakelig at antall barn i barnehagealder går ned. Befolkningsframskrivingene viser at barnetallene vil falle ytterligere utover i planperioden.

I regjeringens forslag til statsbudsjett 2022 er det foreslått å øke prisen per heltidsplass i barnehage til kr 3 315 per måned. Stavanger kommune øker prisen i tråd med disse føringene. Moderasjonsordningene for barn i lavinntektsfamilier videreføres som før.

Fra høsten 2021 er det spesialpedagogiske tilbudet i barnehagene organisert på en ny måte. Ressurssenteret for styrket barnehagetilbud ble avviklet fra 1. august 2021. Ansvars- og oppgavefordelingen mellom pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT), stab oppvekst og utdanning og barnehagene er også endret. Den nye organiseringen skal blant annet styrke barnehagenes spesialpedagogiske kompetanse og kapasitet til å forebygge, og gi barn tidlig hjelp og riktig støtte. Det er beregnet at omorganiseringen vil gi en besparelse på kr 6 mill. årlig i planperioden.

Skole

Høsten 2020 innførte Stavanger kommune gratis SFO for alle elever på 1. trinn. Beregninger viser at tiltaket har høyere kostnad enn først antatt. Kommunedirektøren foreslår derfor å styrke budsjettet med kr 10 mill. for å finansiere ordningen.

Det er ventet en generell nedgang i antall barn i grunnskolealder i perioden, men for 2022 vil antallet ungdomsskoleelever øke. Budsjettet styrkes med kr 11 mill. for å ta høyde for dette.

Fra høsten 2021 er det innført en nasjonal ordning med inntektsgradert foreldrebetaling i SFO, og den lokale ordningen med lavinntektsmoderasjon er avviklet. Helårseffekten av ordningene vil tre i kraft i 2022.

Ved kommunesammenslåingen ble det i konsolidert budsjett lagt inn kr 2,4 mill. til skoleskyss fra tidligere Rennesøy og Finnøy kommune. Utgiftene til skoleskyss i kommunedelene er langt høyere enn dette. I tillegg har også de generelle kostnadene knyttet til skoleskyss i kommunen økt de senere årene. Kommunedirektøren foreslår å bevilge budsjettmidler til å dekke økte utgifter tilsvarende kr 4 mill.

Stavanger kommune har økte utgifter til spesialundervisning og særskilt språkopplæring i friskoler. Antallet barn i Stavanger som går i friskoler har økt. Dette gir også en økning i behovet for spesialundervisning og særskilt språkopplæring i friskoler. Elevens hjemkommune har etter friskoleloven § 3-6 plikt til å dekke utgiftene til spesialundervisning i friskoler på lik linje med offentlige skoler. Friskoleloven § 3-5 fastsetter også at hjemkommunen skal dekke utgiftene til særskilt språkopplæring. Kommunedirektøren foreslår å styrke budsjettrammen med kr 4 mill. til dette formålet.

Satsingen på grunnleggende svømmeopplæring gjennom prosjektet Svøm Stavanger videreføres. Kommunedirektøren foreslår å øke budsjettrammen med kr 0,5 mill.

Barn, unge og familie

Kommunedirektøren foreslår å øke budsjettrammen til barnevern med til sammen kr 55,5 mill.  Endringen skyldes i stor grad barnevernsreformen som trer i kraft fra 1. januar 2022. Barnevernsreformen gir kommunene et større ansvar for barnevernet, både faglig og økonomisk. De kommunale egenandelene ved kjøp av statlige tiltak øker. Kommunen får dermed økt finansieringsansvar for ordinære fosterhjemsplasseringer. Midlene Bufetat bruker på dette i dag, blir overført til kommunene gjennom rammetilskuddet. Fra 2022 blir også statens øremerkete tilskudd til stillinger i det kommunale barnevernet innlemmet i rammetilskuddet til kommunene.

Kommunedirektøren foreslår å styrke det forebyggende arbeidet for barn og foreldre gjennom å opprette en ny virksomhet som skal tilby foreldreveiledning og psykisk helsetjenester. Dette vil styrke de universelle, forebyggende tjenestene for barn og unge, noe som er hovedintensjonen i oppvekstreformen. Tilbudene i den nye virksomheten skal bidra til å gi familiene hjelp tidligere og vil dermed også kunne redusere behovet for barneverntjenester.

Antallet mindreårige flyktninger som kommer til Stavanger fortsetter å gå ned. Flere av ungdommene som i dag bor i boliger for enslige mindreårige er på vei til å flytte ut. Kommunedirektøren foreslår å tilpasse driften i botiltaket for enslige mindreårige flyktninger (EMbo), og har lagt inn en nedtrapping av bo- og tjenestetilbud til denne gruppen på til sammen kr 11 mill. i 2022.

Kommunedirektøren foreslår å øke netto budsjettramme til ungdom og fritid med kr 2,5 mill. Det skal blant annet opprettes et tilbud om fritidsmentor for barn som ikke deltar i fritidsaktiviteter, og på Finnøy vil det bli etablert en ny fritidsklubb.

For å motvirke de negative konsekvenser av koronapandemien for barn og unge, har kommunestyret vedtatt en samlet tiltakspakke på kr 23,6 mill. med navnet KADÅITTEPÅ, jf. sak 78/21. Kr 5,0 mill. er allerede finansiert innenfor eksisterende budsjettramme til grunnskole. Kommunedirektøren foreslår å bevilge ytterligere kr 18,6 mill. i 2022 for å fullfinansiere tiltaket.

4.10.4 Helse og velferd

Kommunedirektørens forslag til nettorammer for helse og velferd viser en endring fra kr 3,15 mrd. i 2021 til kr 3,24 mrd. i 2022. I slutten av perioden har rammen økt til kr 3,31 mrd.  Forslag til budsjett 2022 gir en netto økning i budsjettrammen til helse og velferd på kr 90,3 mill.

Helse og velferd har vært sterkt påvirket av koronapandemien. Tjenesteområdet vil også i 2022 være preget av pandemien, men i mindre grad enn i 2021. Gjenåpningen av samfunnet og en normal hverdag fører til at TISK¹-tiltakene bygges ned eller fases ut, men det vil fortsatt være behov for en økt beredskap. I gjeldende handlings- og økonomiplan ble det vedtatt kr 40 mill. som en ettårig tildeling i 2021 til særskilte TISK²-tiltak med forutsetning om statlig finansiering, men disse midlene er trukket ut av budsjettet i 2022. Kommunedirektøren forutsetter at eventuelle koronakostnader i 2022 dekkes av staten.

Helse og velferd sentralt

I forbindelse med statsbudsjettet 2022 er det foreslått at kommunene får en plikt til å betale for kostnadene til forvaltning og drift av helsenettet, inkludert grunndata og helseID, kjernejournal, e-resept og helsenorge.no. Kommunedirektøren foreslår derfor å styrke budsjettet med kr 8,6 mill.

Helse og omsorg

For å øke arbeidsdeltakelsen og imøtekomme det voksende behovet for arbeidskraft i årene framover, må flere gå fra å jobbe deltid til å jobbe heltid. Mål og mulige virkemidler for økt grunnbemanning sammenfaller i stor grad med arbeidet med utvikling av heltidskultur. Kommunedirektøren har valgt å se arbeidet med økt grunnbemanning i sykehjem i sammenheng med arbeid for heltidskultur i Stavanger kommune. Man skal prøve ut ulike tiltak i sykehjem for å vurdere hvordan grunnbemanningen best mulig kan økes ved å erstatte deltidsstillinger med heltidsstillinger. Kommunestyret vedtok i sak om Tertialrapport per 30.04.2021 å styrke budsjettet til alders- og sykehjem for 2021 med kr 5 mill. fra høsten 2021. Helårseffekten av tiltaket på kr 15 mill. er innarbeidet i budsjettet fra 2022.

I det opprinnelige vedtaket for HØP 2021-2024 ble det i tråd med «Leve HELE LIVET»-satsingen, vedtatt å redusere dekningsgraden hos alders- og sykehjem med 1 %, – tilsvarende 25-30 langtidsplasser. I sak 53/21 ble det fremmet ulike alternativer for reduksjon av dekningsgraden for langtidsplasser i sykehjem. Ved behandling i Stavanger formannskap 15.04.2021 ble det vedtatt at antallet sykehjemsplasser ikke skulle reduseres. Det er derfor foreslått å styrke budsjettet til alder- og sykehjem med kr 13 mill. for å reversere tiltaket om redusert dekningsgrad.

Velferd og sosial

Budsjettet til sosialhjelp ble i 2021 styrket med kr 26 mill. som følge av koronapandemien. Arbeidsledigheten har gjennom året vært fallende, og antall mottakere er redusert. Sosialhjelpsutgiftene er imidlertid fortsatt på et høyere nivå sammenlignet med før pandemien. Det forventes noe lavere utgifter i 2022, og det foreslås derfor å redusere sosialhjelpsbudsjett med kr 6 mill.

Antallet deltakere i kvalifiseringsprogrammet er økende. Kommunene skal sikre at personer som oppfyller vilkårene får tilbud om deltakelse i programmet. Det foreslås å styrke budsjettet med kr 8 mill. fra 2022.

Prognosen for bosettingsbehovet i 2022 er svært usikkert og vil ha innvirkning på både kommunens utgifter og inntekter. Nærmere informasjon om integreringstilskudd mv finnens i avsnitt 4.6.3. Antall flyktninger kommunen vedtar å bosette vil påvirke antall deltakere i introduksjonsprogrammet. Tallet på deltakere har gått ned fra 480 i 2019 og forventer å stabilisere seg på rundt 230 personer. Budsjettet til flyktningetjenesten for utbetaling av introduksjonsstønad er derfor foreslått redusert med kr 17 mill.

Helse og velferdskontorene har i 2021 jobbet med å tilpasse driften i henhold til vedtatte budsjettrammer, men dette har vært krevende innenfor enkelte tjenester. Budsjettrammene har vært særlig stramme for kjøp av private heldøgnstjenester. Budsjettrammene har også vært stramme for tjenestene omsorgslønn og støttekontakt. Kommunedirektøren foreslår derfor en styrking på kr 6 mill. til disse tjenestene.

I løpet av 2022 vil flere bofellesskap bli ferdigstilt. Driftskonsekvensene av disse investeringene beløper seg til kr 18,7 mill. i 2022, økende til kr 81,0 mill. i 2025. Ytterligere informasjon om de enkelte nyetableringene ligger inn under linjetekstforklaringen til både drifts- og investeringstabellen.

Kommunedirektøren foreslår å redusere inntektsforventningene knyttet til brukere med behov for ressurskrevende tjenester med kr 35 mill. I både 2020 og 2021 har det vært lav økning i antall brukere med behov for ressurskrevende tjenester. I tillegg har kommunens egenandel økt i henhold til forslag til statsbudsjett 2022, og dette gir en reduksjon i forventet tilskudd i 2022.

Avlastning omstrukturerer ved å flytte to eksisterende avlastningsplasser fra Hus 44 til andre avlastningsboliger. Det vil ikke endre antall disponible plasser, men gi bedre kapasitetsutnyttelse og reduksjon i bemanning- og driftskostnader. Det foreslås å redusere virksomhetens ramme med kr 3 mill. i 2022.

I regjeringens forslag til budsjett 2022 foreslås det at den lovfestede retten til barnekoordinator skal tre i kraft fra 1. august 2022. Regjeringens mål er at familier med barn med behov for sammensatt tjenestetilbud skal motta gode og sammenhengende tjenester. Kommunedirektøren foreslår å styrke budsjettet med kr 2,67 mill.

I regjeringens forslag til budsjett 2022 foreslås det å etablere rådgivende enhet for russaker som skal gi kunnskapsbasert informasjon om risiko og skadevirkning ved bruk av narkotika, utredning av behov for tjenester og videre oppfølging og behandling. Kommunedirektøren foreslår å styrke budsjettet med kr 2,67 mill.

Samfunnsmedisin

Budsjettansvaret for sykehjemsleger ble i 2020 flyttet fra det enkelte sykehjem til kommunale legetjenester og det er i 2021 ansatt egen seksjonssjef. Det er foretatt en gjennomgang av tjenesten som viser et behov for å styrke budsjettet for å imøtekomme gjeldende norm³ for legetjenester til pasienter på institusjon.

I likhet med flere av landets kommuner har Stavanger store utfordringer med rekruttering til fastlegeordningen. Kommunen regner i neste 4-års periode med å måtte rekruttere minst 40 nye fastleger, hovedsakelig som følge av naturlig avgang. Det er derfor nødvendig å iverksette ulike tiltak for å sikre at kommunen er i stand til å ivareta sitt lovpålagte ansvar for å tilby fastlegetjenester. Det foreslås derfor å styrke budsjettet med kr 7 mill. i 2022.

4.10.5 Innbygger- og samfunnskontakt

Kommunedirektørens forslag til nettorammer for innbygger- og samfunnskontakt viser en endring fra kr 283,8 mill. i 2021 til kr 305,4 mill. i 2022. Videre i perioden øker budsjettrammen til kr 318,2 mill.  Tjenesteområdet innbygger- og samfunnskontakt disponerer 3 % av kommunebudsjettet.

Kommunedirektøren foreslår å sette av midler til Stavanger 2025 – byens 900 årsjubileum. Det foreslås i tillegg økt driftstøtte til Frilager, til Nordic Edge samt drift av nynorskrobot.

Kommunedirektøren foreslår også omstillingstiltak hos innbygger- og samfunnskontakt. Det er lagt inn en besparelse ved å tilbakeføre Sølvberget til basisorganisasjonen. Det er foreslått en reduksjon i driftstøtten til Filmkraft Rogaland og Norsk lydinstitutt, samt en reduksjon i driftsmidler på politisk sekretariat.

4.10.6 By- og samfunnsplanlegging

Kommunedirektørens forslag til nettorammer for by- og samfunnsplanlegging viser en endring fra kr 71,6 mill. i 2021 til kr 82,3 mill. i 2022. Videre i perioden øker budsjettet til kr 75,9 mill. Tjenesteområdet by- og samfunnsplanlegging disponerer 1 % av kommunebudsjettet.

Kommunedirektøren foreslår en styrking av folkehelsemidler, økte prosjektmidler til områdeløft Hillevåg, og prosjektmidler til områderegulering i Paradis. Planleggingsbidraget til dobbeltspor Jærbanen på kr 1,5 mill. er utbetalt i 2021, og rammen reduseres med tilsvarende beløp.

4.10.7 Bymiljø og utbygging

Kommunedirektørens forslag til nettoramme for bymiljø og utbygging viser en endring fra kr 541,7 mill. i 2021 til kr 587,6 mill. Videre i perioden øker budsjettet til kr 620,8 mill.

I 2021 ble de tidligere kommunale foretakene Natur- og idrettsservice KF, Stavanger Boligbygg KF og Stavanger Byggdrift KF sammenslått med de øvrige funksjonene i bymiljø og utbygging i forbindelse med tilbakeføring til basisorganisasjonen. Dette medfører en økning i bruttorammen for bymiljø og utbygging. Økte kostnader hos Renovasjon som følge av høyere priser hos IVAR IKS, medfører også en økning.

Forslag til budsjett i 2022 gir en netto økning i budsjettrammen til bymiljø og utbygging på kr 46,0 mill. Kommunens investeringer i ny bygningsmasse fører til at forvaltning-, drift- og vedlikeholdskostnader øker med om lag kr 20 mill. Videre økes satsingene innenfor klima og miljø samt tilskuddene innenfor idrett og utemiljø.

4.10.8 Innovasjon og støttetjenester

Kommunedirektørens forslag til nettoramme for innovasjon og støttetjenester viser en endring fra kr 272,7 mill. i 2021 til kr 289,6 i 2022. Videre i perioden øker budsjettet til kr 291,6 mill. Budsjettforslaget innebærer dermed en netto økning på kr 16,9 mill. i 2022.

Innovasjon og digitalisering er avgjørende for at kommunen skal kunne opprettholde tjenestetilbudet i møte med samfunnsutfordringene fremover. Kommunedirektøren foreslår å videreføre satsingen på innovasjon og digitalisering i Stavanger kommune og styrker rammen som følge av dette samt nødvendig vedlikehold knyttet til IT-systemer. Inkludert i satsingen er en styrking av trådløst nettverk som blant annet vil legge til rette for effektiv utnyttelse av ny velferdsteknologi. I planperioden er det også lagt opp til å styrke kapasiteten og kompetansen innen informasjonssikkerhet og koding og kommunedirektøren foreslår å legge inn ekstra driftsmidler for å ta høyde for dette.

Kommunedirektøren foreslår også videreføring av innsparingstiltaket med rasjonalisering og optimalisering av Microsoft brukerlisenser, og omstillingstiltaket med redusert kapasitet ved Stavanger byarkiv.

4.10.9 Økonomi og organisasjon

Kommunedirektørens forslag til nettorammer for økonomi og organisasjon viser en endring fra kr 91,7 mill. i 2021 til kr 97,2 i 2022. Videre i perioden endres budsjettet til kr 94,6 mill.

Kommunedirektøren vil i planperioden evaluere kommunens budsjettverktøy og metodikk og foreslår å sette av kr 2 mill. til dette arbeidet. Tilsvarende beløp settes av for å finansiere lisenser til programvare som stabsområdet er ansvarlig for. Det foreslås å styrke sykefraværsinnsatsen gjennom tre stillinger til dette arbeidet. Det er også lagt inn midler til oppfølging av arbeidet med heltidskultur.

Samtidig foreslår kommunedirektøren omstillingstiltak i økonomi og organisasjon. Stavanger kommune har utgifter knyttet til omstillinger og personalsaker mv. på tvers av organisasjonen. Kommunedirektøren vil gjennomgå ordningene og øke oppfølgingen i denne type prosesser. Kommunedirektøren legger også inn innsparing knyttet til kjøp av varer og tjenester i planperioden.

4.10.10 Kommunedirektør og kommuneadvokat

Forslag til nettorammer for kommunedirektør og kommuneadvokat viser samlet en endring fra kr 11,1 mill. i 2021 til kr 13,9 i 2022 og opprettholdes ut planperioden.

I forbindelse med gjennomføring av programmet Omstilling 2025, foreslår kommunedirektøren å styrke rammen med kr 5,0 mill. Trainee-ordningen som ble innført i 2020 videreføres ikke og kr 1,5 mill. trekkes ut av rammen.

4.10.11 Endringer i drift, tabell og linjetekster